Ústavní soud Československé republiky (1920-1948)

Mgr. Tomáš Langášek

Advanced ('rigorózní') thesis

Constitutional Court of the Czechoslovak Republic (1920-1948)

Anotácia:

V roce 2011 si připomínáme devadesátileté výročí ústavního soudnictví v zemích někdejšího Československa, kterému – v podobě specializovaného ústavního soudu nadaného pravomocí a posteriori přezkoumávat a rušit zákony – patří dokonce prvenství světové. Byla to ústava republiky Československé z roku 1920, která poprvé zakotvila ústavní soud jako výlučnou specializovanou soudní instituci pro kontrolu již vyhlášených a tudíž i platných zákonů z hlediska jejich souladu s ústavou jakožto normou nejvyšší. Toto prvenství československého ústavního soudu však zůstalo jen papírovým. V okamžiku, kdy se 17. listopadu 1921 ústavní soud Československé republiky skutečně v zasedacích místnostech předsednictva ministerské rady na Pražském hradě ustavil, již několik měsíců pracoval vídeňský Verfassungsgerichtshof, zřízený rakouskou ústavou z 1. října 1920. Oproti svému rakouskému protějšku se československý ústavní soud do historie ústavního soudnictví světového i československého výrazněji nezapsal a ve srovnání s kompetencemi a judikaturou svého někdejšího rakouského protějšku i nynějšího Ústavního soudu České republiky působí spíše jen jako historická kuriozita. Ústavnímu soudu byly československou ústavou svěřeny toliko dvě kompetence: 1. rozhodování o tom, zda běžné zákony přijaté Národním shromážděním, příp. zákonodárným sněmem Podkarpatské Rusi jsou či nejsou v souladu s ústavou a dalšími ústavními zákony, s důsledkem možného vyslovení jejich neplatnosti v případě zjištění rozporu, 2. zda opatření stálého výboru Národního shromáždění s prozatímní mocí zákona neporušila § 54 odst. 8 písm. b) ústavní listiny, tedy zákaz měnit jimi ústavu (ústavní zákony) anebo příslušnost úřadů; stálý výbor byl orgán složený z 24 poslanců a senátorů, jenž byl oprávněn přijímat naléhavá opatření s mocí zákona v době, kdy Národní shromáždění nezasedalo nebo bylo rozpuštěno. Přestože ústava papírově vybavila ústavní soud velmi důležitou a dopady závažnou kompetencí, poslanci národního shromáždění od samého počátku hodlali tuto kompetenci pro praxi sešněrovat. K pojistkám, jež měly bránit „nežádoucím důsledkům nové instituce“, lze počítat především omezení návrhového oprávnění toliko na zákonodárné sněmy a nejvyšší soudní tribunály jako celek, které tak o předložení návrhu na zahájení řízení musely rozhodnout v plenární schůzi, a zavedení tříleté lhůty od promulgace zákona, v níž bylo možno zákon před ústavním soudem zpochybnit. Dalším omezením byl záměr spojit s případným nálezem o neplatnosti zákona toliko účinky do budoucna (ex nunc), nikoli do minula (ex tunc), a to dokonce i v případě, když návrh podával některý z nejvyšších soudů v souvislosti s jím rozhodovaným případem. Preventivnímu krocení ústavního soudu nepřímo sloužila i procedura nominace soudců, zejména vázanost presidenta republiky návrhy ze strany poslanecké sněmovny, senátu a vlády, dále prosazení institutu jejich náhradníků či požadavek téměř tříčtvrtinové většiny soudců pro vyslovení neplatnosti zákona. Nutno zmínit i to, že ústavnímu soudu nebyla na rozdíl od jeho rakouského protějšku svěřena agenda individuálních stížností na ochranu politických ústavních práv, neboť tuto kompetenci někdejšího říšského soudu podunajské monarchie převzal hned po vzniku Československa nejvyšší správní soud. Sedmičlenný sbor soudců ústavního soudu byl vytvářen tak, že tři soudce, včetně předsedy, jmenoval na návrh komor parlamentu a vlády prezident republiky, další čtyři byli do svých funkcí delegováni, a to dva Nejvyšším soudem a dva Nejvyšším soudem správním. Fun

Anotácia:

kční období soudu bylo desetileté. Poprvé byl Ústavní soud Československé republiky ustaven 17. listopadu 1921, a to tak, že jeho předsedou se stal Karel Baxa, místopředsedou Antonín Bílý a soudci Konstantin Petrovič Mačík, Josef Bohuslav, Václav Vlasák, František Vážný a Bedřich Bobek. Každý z nich měl ještě náhradníka pro případ, že by se nemohl jednání ústavního soudu zúčastnit, anebo jeho mandát předčasně zanikl. Tajemníkem ústavního soudu byl od počátku jeho činnosti Jaroslav Krejčí, pozdější významný konstitucionalista, jenž se ve II. funkčním období v roce 1938 stal též předsedou ústavního soudu a posléze i ministrem spravedlnosti. Soud zahájil svou činnost přípravou a schvalováním jednacího řádu a řešením organizačních a materiálních otázek. Zpočátku sídlil v kancelářích předsednictva vlády na Pražském hradě. První veřejné líčení 7. listopadu 1922 se konalo provizorně na pražské Staroměstské radnici, nepochybně díky spojení předsedy Ústavního soudu a primátora hlavního města Prahy v jedné osobě. Později našel ústavní soud své stálé sídlo v místnostech tzv. unifikačního ministerstva (ministerstvo pro sjednocení zákonů a organisace správy) v Praze I na rohu ulic Dušní a Bílkovy. V I. funkčním období (1921-1931) provedl ústavní soud pouze obligatorní řízení o přezkumu opatření tzv. stálého výboru Národního shromáždění s prozatímní mocí zákona. V letech 1922-1923 projednal nejprve sérii 9 opatření přijatých v roce 1920 ještě před ustavením ústavního soudu. Na sklonku I. funkčního období, v roce 1930, pak posoudil dalších 9 opatření z podzimu roku 1929. Jiná řízení před ústavním soudem neprobíhala, ústavní soud zejména neobdržel žádný návrh na přezkum ústavnosti zákona. V letech 1923 až 1929 byl prakticky nečinný a soudci se scházeli pouze jednou ročně na více méně společenské plenární schůzi. Žádné z přezkoumávaných opatření neshledal ústavní soud v rozporu s ústavní listinou a naprostou většinu jeho nálezů laická ani odborná veřejnost nezaznamenala. Výjimkou byl pouze první z nich ze dne 7. listopadu 1922 ve věci opatření o inkorporaci Vitorazska a Valčicka (šlo o malá území získaná na pařížské mírové konferenci na úkor sousedního Rakouska). Přestože i toto opaření před ústavním soudem obstálo, ústavní soud se v odůvodnění nálezu obsáhle negativně vyjádřil k možnosti delegace zákonodárné moci na moc výkonnou. Již v té době se totiž začala praxe zmocňovacího zákonodárství v československé politické praxi rozmáhat. Stanovisko ústavního soudu proto bylo přijato s velkou nevolí a podrobeno v odborném tisku sžíravé kritice. Pod dojmem tohoto nálezu vláda načas od praxe zmocňovacích doložek v zákonech ustoupila, v pozdějších letech se však tato metoda začala znovu ve větší míře prosazovat. Po uplynutí I. funkčního období se politické reprezentaci nepodařilo po dobu 7 let ústavní soud na nové funkční období sestavit. Příčinou byly jednak tahanice politických stran, které chtěly do ústavního soudu prosadit sobě spřízněné osoby, později se k tomu přidružila reálná obava vlády z rozhodování ústavního soudu. Vláda měla v té době k dispozici generální zmocňovací zákon z roku 1933. Necítila proto ani potřebu aktivovat stálý výbor Národního shromáždění k přijímání opatření s prozatímní mocí zákona a vše potřebné řešila jednoduše cestou svých nařízení. S vědomím názoru ústavního soudu vysloveného v jeho prvním nálezu na přípustnost delegace zákonodárné moci se obávala o osud zmocňovacího zákona i svých nařízení na jeho základě vydaných. Obavy zesílily v roce 1936, kdy postupně oba nejvyšší soudy ústavnímu soudu navrhly zrušení částí zmocňovacího zákona. O návrhu však neměl kdo rozhodnout a vládnoucí koalice ustavení ústavního soudu nadále různými kličkami protahovala. Teprve v květnu 1938 byl ustaven ústavní soud na své II. funkční období. Jeho předsedou se stal Jaroslav Krejčí, dosavadní tajemník ústavního soudu. Soud dále tvořili František Novák, Ilja Hadžega, Rudolf Procházka, Josef Tuček a František Zikán. Místopředsedou ústavního soudu plénum zvolilo Adolfa Zátureckého. Ústavní soud musel nejprve dokončit již dříve zahájená řízení o návrzích na přezkoumání zákonů, avšak pro překotné události, jež vyvrcholily v září 1938 mnichovskou krizí, se to do zániku první, resp. druhé republiky nepodařilo. Na přelomu let 1938 a 1939 tak ústavní soud alespoň přezkoumal z úřední povinnosti 28 opatření stálého výboru. Naprostou většinu z nich jako na běžícím pásu schválil. Po zřízení Protektorátu Čechy a Morava ústavní soud ještě několik měsíců působil. Zůstává paradoxem, že právě v tomto čase se vzepjal ke dvěma nálezům, jimiž vůbec poprvé vyslovil neplatnost právního předpisu. Stalo se tak nálezem ze dne 23. června 1939 ve věci opatření stálého výboru ze dne 16. listopadu 1938 č. 291/1938 Sb. z. a n., o vyvlastnění, v němž ústavní soud zopakoval svou tezi o nepřípustnosti delegace moci zákonodárné na moc výkonnou bez výslovné autorizace ústavy, a nálezem ze dne 28. června 1939 ve věci zákona č. 147/1933 Sb. z. a n., o stíhání protistátní činnosti státních zaměstnanců, jenž částečně zrušil pro porušení ústavní garance nezávislosti soudců. Praktický význam to však již vzhledem k nastupující nacistické totalitě mít nemohlo. V letech válečných ústavní soud fakticky zanikl. Jeho předseda – Jaroslav Krejčí – působil v protektorátních vládách jako ministr spravedlnosti, od roku 1941 do počátku roku 1945 se dokonce stal předsedou protektorátní vlády. Po válce byl národním soudem odsouzen na kolaboraci a zemřel ve vězení. V krátkém poválečném období již ústavní soud obnoven nebyl a v komunistické Ústavě 9. května z roku 1948 již ani místo mít nemohl, neboť podle panující ideologie měla být státní, resp. „lidová“ moc vykonávána jednotně v duchu spolupráce mezi ústavními orgány a ve skutečnosti byla všechna moc soustředěna v jedněch rukou monopolně vládnoucí strany.

Abstract:

The year 2011 sees the 90th anniversary of establishing constitutional justice in the lands of former Czechoslovakia, an event of pioneering importance as for the first time in history a specialized constitutional court had been created that was endowed with the power to a posteriori revise and abolish laws. The Constitution of the Czechoslovak Republic of 1920 was the first in the world to lay the foundation for a constitutional court as an exclusive specialized judiciary body to scrutinize already passed and therefore effective laws with regard to their conformity with the constitution as the highest norm. However, the position of the Czechoslovak constitutional court as the first ever institution of its kind remained on paper only. When the constitutional court of the Czechoslovak Republic did finally come into existence in the assembly hall of the presidium of the council of ministers at Prague Castle on 17 November 1921, the Verfassungsgerichtshof in Vienna – established by the Austrian constitution of 1 October 1920 – had already been working for several months. Unlike its Austrian counterpart, the Czechoslovak constitutional court did not leave any significant mark either in the world’s or the Czechoslovak Republic’s history of constitutional justice: comparisons of its competences and jurisprudence with those of the then Austrian constitutional court as well as of the present-day Constitutional Court of the Czech Republic relegate it to nothing more than a historical curiosity. The Czechoslovak constitution vested the constitutional court with merely two competences: 1. to decide as to whether ordinary laws passed by the National Assembly or by the diet of Carpathian Ruthenia comply or not with the constitution and other constitutional laws, with the possible consequence of declaring them void if they are found to be in conflict with it. 2. to decide as to whether the ordinances of the permanent committee of the National Assembly that had the provisional power of law did not violate art. 54 par. 8 letter b) of the constitution, namely the prohibition to change the constitution (constitutional laws) or the competences of authorities by these ordinances; the permanent committee consisted of 24 MPs and senators and was entitled to adopt emergency ordinances with the power of law at a time when the National Assembly was not in session or was dissolved. Although on paper the constitution entrusted the constitutional court with a very important competence with serious consequences, the MPs of the National Assembly had sought to restrict this competence in practice since the very beginning. Among the safety mechanisms that were to prevent “undesirable consequences of the new institution” can be counted especially the limitation of the standing only to legislative bodies and supreme court tribunals as a whole, which meant these institutions had to decide on a submission of a proposal for proceedings in a plenary session, and the introduction of a three-year period following the promulgation of a law within which the law could be impeached before the constitutional court. Another limitation was embodied in the intention that the possible decree of annulment should be bound to affect solely the future (ex nunc), not the past (ex tunc), even when the motion was submitted by one of the supreme courts in connection with a case the court was deciding. The constitutional court was preventively tamed indirectly also through the judges’ appointment procedure – above all through the fact that the nominations submitted by the house of representatives, the senate and the government were binding for the head of state – and also through the introduction of the institute of judges’ substitutes and through the requirement of a three-quarter majority vote to declare a law void. It must be said that unlike its Austrian counterpart, the constitutional court was not entrusted with the agenda of individual complaints about the

Abstract:

protection of political constitutional rights, because this competence of the former imperial court of the Danubian monarchy was assigned to the supreme administrative court immediately after the origin of Czechoslovakia. The seven-member body of constitutional judges was created in the following way: three judges, including the president, were appointed by the president of the republic upon (binding) recommendation by the houses of parliament and the government, the other four were delegated by the supreme court (two judges) and by the supreme administrative court (also two). The constitutional court’s term of office was fixed at ten years. The constitutional court of the Czechoslovak Republic assembled for the first time on 17 November 1921, with Karel Baxa as president, Antonín Bílý as vice-president and judges Konstantin Petrovič Mačík, Josef Bohuslav, Václav Vlasák, František Vážný and Bedřich Bobek. Each of them had a substitute in case he was not able to attend the court’s meeting or in case of an untimely cessation of the mandate. Since the very beginning of the constitutional court’s existence the position of its secretary had been held by Jaroslav Krejčí, later a distinguished constitutionalist, who in the court’s second term of office in 1938 became its president, and eventually a minister of justice. The court started work by preparing and approving the rules of procedure and dealing with organizational and material issues. At first it had its seat in the offices of the presidium of the government at Prague Castle. The first public proceedings were held on 7 November 1922 provisionally at the town hall of Prague’s Old Town, surely because the president of the court was at the same time also the mayor of the capital city of Prague. Later on the court found a permanent home in the offices of the so-called unification ministry (the ministry for unifying laws and administrative organization) in Prague 1 on the corner of Dušní and Bílkova Streets. In the first term of office (1921-1931), the constitutional court conducted only obligatory proceedings concerning the scrutiny of the ordinances of the so-called permanent committee of the National Assembly with the provisional power of law. In the years 1922-1923, it first dealt with a series of 9 ordinances passed in 1920 before the constitutional court was established. At the end of the first term of office, in 1930, it decided on further 9 ordinances of autumn 1929. No other proceedings were held by the constitutional court and the court received no motion to scrutinize the constitutionality of a law. Between the years 1923 and 1929 it was virtually inactive, with the judges meeting only once a year at a plenary session that was more like a social occasion. None of the ordinances under scrutiny were found to be in conflict with the constitution by the constitutional court and its decisions passed for the most part unnoticed both by the public and experts, the only exception being the first one, of 7 November 1922, concerning the ordinance on the incorporation of Vitorazsko and Valčicko (small territories gained at the Paris peace conference at the expense of Austria). Although the ordinance passed muster, in the reasoning the court substantially criticised the possibility to delegate the legislative power to the executive power. Even as early as then the practice of the delegation of legislative power started to spread in Czechoslovak political life. The constitutional court’s decision met with hostile reception and aroused fierce criticism in professional press. In the aftermath of this decision, the government for a time refrained from the practice of delegating legislative power in laws, yet in later years this method started to be used increasingly again. When the first term of office expired, the political representation was unable for seven years to appoint the constitutional court for a new term. The causes of this inability lay in the bickering of political parties that wanted to have among the constitutional judges persons favourably inclined to them, and later also in the government’s real fear of the court’s decisions. At that time the government had at its disposal the general delegation law of 1933. Therefore, it did not feel any need to revive the permanent committee of the National Assembly for passing ordinances with the provisional power of law, and whenever the need arose, it dealt with everything necessary simply by resorting to the comfortable solution of using government ordinances. Aware of the constitutional court’s stance expressed in its first decision on the unacceptability of the delegation of legislative power, the government started to fear for the future of the delegation law as well as of the ordinances passed on the basis of this law. These worries intensified in 1937 when both supreme courts submitted a proposal to the constitutional court to abolish parts of the delegation law. Nevertheless, there was no constitutional court to decide the matter and the government coalition was deftly manoeuvring to postpone its appointment. At long last, the constitutional court was appointed for its second term of office in 1938, headed by Jaroslav Krejčí, who had until then held the position of the court’s secretary. The court further consisted of František Novák, Ilja Hadžega, Rudolf Procházka, Josef Tuček and František Zikán. The plenum elected Adolf Záturecký vice-president. First the constitutional court had to bring to a conclusion the proceedings concerning the earlier submitted proposals to scrutinize laws. However, due to the dramatic events culminating in the Munich crisis in September 1938, this task was left uncompleted at the time of the end of the first, or second, republic. At the turn of 1938/39, the constitutional court at least performed its official duty and examined 28 ordinances of the permanent committee. Needless to say, the majority of them were approved without much fuss and delay. After the establishment of the Protectorate of Bohemia and Moravia, the constitutional court continued working for several months. Ironically, it was in these times that the court roused itself to two decisions by which it for the first time decreed a law void. One was the decision of 23 June 1939, in the matter of the ordinance of the permanent committee of 16 November 1938 no. 291/1938 of the Collection of Laws and Regulations on expropriation in which the court repeated its stance on the impermissibility of the delegation of legislative power without express authorization by the constitution. The other was the decision dating from 28 June 1939, in the matter of law no. 147/1933 of the Collection of Laws and Regulations on the prosecution of anti-state activities of civil servants, which the court partly abolished on the grounds of violation of the constitutional warrant of judges’ independence. However, with the advancing Nazi totalitarianism these decisions were of little practical import. During the war years, the constitutional court in effect ceased to exist. Its president, Jaroslav Krejčí, held the position of minister of justice in the Protectorate governments, and from 1941 to the beginning of 1945 he even served as prime minister of the Protectorate government. After the war, he was sentenced for collaboration and died in prison. In the short period after the war, the constitutional court was not revived and there was obviously no place for it in the communist Constitution of 9 May 1948, because according to the ruling ideology the state’s (“people’s”) power was to be exercised unitedly in the spirit of cooperation among the constitutional bodies, while in reality all the power was centralized in the hands of the ruling party monopolizing all power for itself.

Kľúčové slová

ústavní soud, constitutional court, Československo, Czechoslovakia, Baxa Karel, Krejčí Jaroslav

Jazyk práce: Czech

Datum vytvoření / odevzdání či podání práce: 26. 9. 2011

Obhajoba závěrečné práce

• Obhajoba proběhla 18. 1. 2012
• Oponent: JUDr. Stanislav Balík, PhDr., prof. JUDr. Ladislav Vojáček, CSc.

Masaryk University

Faculty of Law

Advanced ('rigorózní řízení') programme / odbor:
Law and Legal Science / Law