Soudní kontrola veřejné správy - se zaměřením na přezkoumávání rozhodnutí správních orgánů soudem podle soudního řádu správního

Mgr. Lenka Matyášová

Doctoral thesis

Judicial Control of Public Administration - Judicial Review of Decisions Made in the Sphere of Public Administration by Courts of Administrative Justice

Abstract:

Zákonnost při výkonu veřejné správy právní řád garantuje systémem záruk, právních prostředků určených k zabezpečení dodržování právních norem. Cílem kontroly veřejné správy je zjistit skutečnosti rozhodné pro posouzení dodržování zákonnosti při jejím výkonu, porovnat je v konkrétním případě se zákonem stanovenými standardy činnosti správního úřadu, vyhodnotit případné odchylky od těchto standard a při zjištní porušení zákonnosti navrhnout nebo přijmout odpovídající prostředky nápravy. Krom přímé kontroly, která je vykonávána povinně v rámci soustavy správních úřadů daného typu v intencích vnitřních vztahů hierarchické nadřízenosti i podřízenosti popř. je prováděna zákonem k tomu zřízenými státními orgány, které nejsou součástí veřejné správy a jsou na ní při výkonu své kontrolní činnosti nezávislé (např. státní zastupitelství, Veřejný ochránce práv), působí na výkon veřejné správy i judikatura soudů. V případě rozhodovací činnosti soudů se jedná o kontrolu nepřímou, kdy konkrétní rozhodnutí působí přímo pouze a jenom v dané konkrétní věci, a to pouze za podmínky aktivní legitimace účastníka řízení, který podáním opravného prostředku rozhodnutí soudu v dané věci vyvolá. Rozhodování soudů ve správním soudnictví o žalobách proti konkrétním rozhodnutím správních úřadů, stejně tak ani rozhodnutí Ústavního soudu ve věcech normativních právních aktů vydávaných správními úřady, nelze považovat za přímou kontrolu veřejné správy, neboť soudy nejsou oprávněny v daných případech jednat ex offo a jsou vázány toliko návrhy aktivně legitimovaných úastníků řízení. Správní soudnictví může být založeno na široké kontrole veřejné správy, při které je sledováno, zda nepekračuje svěřenou pravomoc, nebo se může soustředit především na ochranu subjektivních práv osob, do kterých bylo zasaženo nebo je zasahováno v rozporu se zákonem. První z uvedených přístupů může vést k poměrně rozsáhlé pravomoci správních soudů. Vychází z úvahy, podle které je třeba zajistit, aby jakékoli nezákonné činnosti správy mohly být napraveny nebo odstraněny soudní cestou. Druhý přístup nepředpokládá všezahrnující soudní kontrolu, která provedena do důsledků by mohla přivést nejen k zahlcení soudů, ale především k dominantnímu postavení soudní moci nad exekutivou. Jeho cílem je především efektivní ochrana práv osob a jejím prostřednictvím pak kontrola zákonnosti.. Soudní řád správní vymezil proto jako hlavní úkol správního soudnictví ochranu veřejných subjektivních práv. Předkládaná práce se zabývá jednak právními předpoklady vzniku nového správního soudnictví v roce 2003, jednak obecnými ustanoveními, upravujícími pravomoc a příslušnost soudů ve správním soudnictví, některými otázkami organizace soudů a postavení soudců, jakož i otázkami rozhodovací praxe a jejího sjednocování. Žalobou ve správním soudnictví se může domáhat zrušení správního rozhodnutí ten, kdo tvrdí, že byl na svých právech zkrácen přímo nebo v důsledku porušení svých práv v předcházejícím řízení úkonem správního orgánu, jímž se zakládají, mšní, ruší nebo závazně určují jeho práva nebo povinnosti. Práce poukazuje v této souvislosti na typologii správních rozhodnutí, úkony správních orgánů podléhající kognici soudu (soudnímu přezkoumání), jakož i na ty, které jsou zákonem stanovenou negativní enumerací ( kompetenními výlukami) z této kognice vyňaty. Na samostatném místě se v souvislosti s vymezením rozhodnutí, jakožto individuálního správního aktu zamýšlí nad otázkou vymezení vad, které mají vliv na posouzení zákonnosti a zabývá se i otázkou nicotnosti a r

Abstract:

ozdílnosti jejího pojetí ve smyslu daňového řádu, nového správního řádu a ve světle judikatury Ústavního soudu a NSS. Dále práce řeší otázku účastenství, vymezuje okruh osob aktivně legitimovaných k podání návrhu a k přístupu k soudu. V této souvislosti se práce zabývá i stávajícími deficity v právní úpravě pedpisů v daňové oblasti, které vymezují např. okruh úastníků zpsobem znemožujícím přístup k soudu popř. neumožují plnohodnotné přezkoumání všech rozhodnutí, která zasahují do veřejných subjektivních práv dotčených subjektů. Za situace, kdy optovně nebyl přijat nový daňový řád, bude o to významnější úloha soudů judikaturou překlenout některá ustanovení, která již dnes jsou na hranici ústavně konformního výkladu. Zvláštní pozornost je věnována vymezení subjektivních veřejných práv a jejich nositelů, jakož i problémům spojeným s fenoménem dualismu práva, resp. s existencí systému veřejného a soukromého práva při rozhodovací činnosti soudů. Zvláštní kapitola je věnována samotnému projednání věci zejména před krajským soudem, přičemž důraz je kladen pedevším na způsob a rozsah dokazování před soudem a zásadní rozdíly oproti předcházející úpravě obsažené v části páté OSŘ ve znění do 31.12.2002. Poukazuje se zde mimo jiné na rozdílnost postupu, která je dána odlišností zásad daňového a správního řízení, jakož i na důsledky nesprávného právního posouzení. V této souvislosti se zabývá autorka i úvahou o naplnění předpokladu přezkoumávání rozhodnutí v plné jurisdikci. Zamýšlí se rovněž nad úlohou soudce v procesu interpretace a aplikace práva, jakož i ústavními limity vyplývajícími z čl. 95 Ústavy České republiky v rozhodovacím procesu, a to především v souvislosti s vydáváním obecně závazných nařízení obcí, jakožto právního podkladu pro rozhodnutí, které má být předmětem správního přezkumu. V závěru se práce pokouší rovněž o zhodnocení dosavadního působení správních soudů, označuje problematická místa stávající úpravy správního soudnictví, konflikty, které vznikají v důsledku řešení komplikovaných otázek dualismu práva mezi civilním a správním soudnictvím a snaží se navrhnout opatření ke zkvalitnní a efektivnosti práce soudů na poli správního soudnictví.

Abstract:

The legal order guarantees legality in public administration execution by a system of guarantees, legal remedies determined to secure observance of legal rules. The aim of public administration control is to find facts decisive for assessment of observing legality in its execution, compare the same in specific cases with standards of an administrative authoritys activity stipulated by Law, evaluate deviations from such standards, if any, and on finding any violation of legality to propose or adopt corresponding remedies. In addition to direct control carried out on an obligatory basis within the system of administrative authorities of a concerned kind in the framework of hierarchic superiority or inferiority or executed by the state authorities established for that purpose by Law, when such authorities are not a part of or independent of public administration in execution of their control activity (e.g. public prosecutors offices, the Ombudsman), it is also the judicial practice that affects public administration execution. In judicial decision-making it is indirect control, when a concrete decision has a direct effect only in a concerned specific matter, only on the condition of locus standi of a participant in proceedings, who by filing a remedy will give rise to the courts decision in the concerned matter. Neither decision-making in administrative justice concerning suits against concrete decisions of administrative authorities nor decisions of the Constitutional Court in matters of administrative legal rules issued by administrative authorities can be considered direct control of public administration, because courts are not eligible to act ex offo in concerned cases and they are only bound by motions of participants in proceedings entitled to sue. Administrative justice may be based on broad control of public administration, in which it is observed whether it acts in excess of the entrusted powers or not, or it may focus mainly on protection of persons subjective rights that have been or are affected in violation of Law. The first of the mentioned attitudes may lead to quite broad powers of administrative courts. It assumes that it is necessary to ensure remedy or removal of any unlawful activity of the administration by the court. The other attitude does not expect overall judicial control, which, taken to extremes, could cause overloading to courts as well as the dominant position of judicial power over the execution. Its aim is namely to protect persons effectively and through this to control legality. The Rules of Administrative Procedure therefore have specified protection of public subjective rights as the main objective of administrative justice. The submitted work deals with both legal preconditions of establishment of the new administrative justice in 2003 and general provisions regulating powers and competence of courts in administrative justice, some issues of the courts organization and position of judges, as well as issues of decision-making practice and its uniformity. A person may submit a suit in administrative justice to claim cancellation of an administrative decision, when the same has stated that his/her rights were prejudiced directly or due to violation of his/her rights in previous proceedings by an administrative bodys act substantiating, amending, cancelling or stipulating his/her rights and obligations on a binding basis. In that connection, the work refers to typologies of administrative decisions, administrative bodies acts regulated by a courts cognition (judicial review) as well as those being excluded from such cognition by negative enumeration (with competence exclusions). In its separate part, the work, in connection with specification of a decision as an individual administrative act, deals with the issue of specification of defects affecting assessment of legality and also deals with the issue of nullity and difference in its conception within the intention of Tax Rules, the new Rules of

Abstract:

Administrative Procedure and in the light of practice of the Constitutional Court and the Supreme Administrative Court. Next the work deals with the issue of participation, specifies the circle of persons entitled to submit a motion and access the court. In this connection the work also deals with the existing deficiency in legal regulation of rules in taxes specifying e.g. the circle of participants in a manner disallowing access to the court or disallowing a full-value review of all decisions affecting subjective rights of concerned persons. In the situation when new tax rules have not been adopted repeatedly, the role of the courts to bridge over some provisions that are today on the boundary of interpretation conforming to the Constitution will become even more important. Special attention is paid to specification of subjective public rights and their holders as well as problems related to the phenomenon of dualism of Law or to the existence of Public Law and Private Law in judicial decision-making. A special chapter is devoted to hearing a matter itself namely before a regional court, when the emphasis is namely put on the method and extent of evidence before court and essential differences in comparison with the preceding regulation included in part five of Civil Procedure Code as amended by 31 December 2002. It refers, including but without limitation, to differences in the procedure, which are caused by differences in principles of tax and administrative procedures, as well as to the consequences of incorrect assessment. In this connection the author also deals with meeting a precondition of reviewing decisions in full jurisdiction. The author also deals with the role of a judge in the process of interpretation and application of Law as well as constitutional limits based on Art. 95 of the Constitution of the Czech Republic in decision-making process, namely in connection with issuance of generally binding orders of municipalities as the legal basis for a decision that is to be the subject of an administrative review. In its conclusion the work also attempts to evaluate the so-far activity of administrative courts, specifies problematic parts of the existing regulation of administrative justice, conflicts arising due to solution of complicated issues of duality of Law between civil justice and administrative justice and attempts to propose measures to make the work of courts in administrative justice more quality and effective.

Keywords

veřejná správa, public administration, správní soudnictví, administrative justice, soudní řád správní, Code of administrative justice, pravomoc, jurisdiction, příslušnost, competence, veřejná subjektivní práva, public-law rights, Nejvyšší správní soud, Supreme Administrative Court, žaloba, compaint, rozhodnutí správního orgánu, decision of an administrative autority, kompetenční výluky, jurisdiction exclusions, přezkoumání rozhodnutí, review of the decision, rozsudek, judgement, dokazování, producing evidence, žalovaný, defendant, správní delikt, administrative delict, zastoupení, representation, kasační stížnost, cassation complaint, přípustnost, admissibility, správní uvážení, administrative discretin

Language used: Czech

Date on which the thesis was submitted / produced: 25. 5. 2006

Thesis defence

• Date of defence: 8. 12. 2006
• Supervisor: JUDr. Stanislav Sedláček, Ph.D.

Masaryk University

Faculty of Law

Doctoral programme / field:
Theoretical Legal Sciences / Administrative Law