Ekonomická autonomie obcí v ČR

Bc. Eva Kočičková

Bachelor's thesis

Economic Autonomy of Municipalities in the Czech Republic

Abstract:

O ekonomické autonomii obcí se diskutuje v rámci stále probíhající reformy veřejné správy, která byla v naší zemi zahájena obnovením obecního zřízení v roce 1990. Autonomie znamená samosprávu, formu určité (omezené, relativní) nezávislosti, samostatnosti v rámci většího celku. V průběhu času se změnil obsah hodnot místní autonomie, a to od koncepce „svobody od něčeho“ (tj. města a kraje byly osvobozeny od zásahů ústředních správních úředníků) k problematice „svobody něco činit“ (tj. konat tak, aby byly řešeny místní problémy). Na rozdíl od původní negativní definice se lokální autonomie stává nástrojem realizace místních zájmů, jakož i prostředím pro zavádění dalších hodnot. Samospráva obcí je postavena na třech základech – osobním, územním a ekonomickém, které představují sice různé, nicméně vzájemně propojené a podmiňující se stránky samosprávného postavení obcí, a to včetně jejich fungování. Ekonomická samostatnost obcí má v České republice oporu v Ústavě a zabývá se jí v článku 9 také Evropská charta místní samosprávy, která zakládá místním orgánům právo na odpovídající vlastní finanční zdroje úměrné odpovědnosti vymezené ústavou a zákony. Obce v ČR jsou základními územními samosprávnými celky a korporacemi, které mohou mít vlastní majetek a hospodařit podle vlastního rozpočtu. Stát může zasahovat do činnosti obcí jen vyžaduje-li to ochrana zákona a jen způsobem stanoveným zákonem. Podmínky hospodaření obce jsou rámcově vymezeny v zákoně o obcích, který obecně hovoří o majetku obcí a opravňuje obce hospodařit na smluvním principu také s majetkem jiných subjektů. Obec tak má povinnost hospodařit podle rozpočtu a nechat hospodaření za vždy uplynulý kalendářní rok přezkoumat. Obce mohou zakládat obchodní či veřejně prospěšné společnosti a zřizovat příspěvkové organizace a organizační složky. Decentralizace (předávání) pravomocí státních orgánů na úroveň obcí umožňuje pružněji reagovat na požadavky obyvatel a zapojovat je do rozhodování v jejich vlastním zájmu. Schopnost samostatně rozhodovat o vlastních záležitostech musí být především podložena zdroji, jimiž je možno tato rozhodnutí také realizovat. Větší objem povinností či pravomocí samozřejmě souvisí s dostatečnými zdroji na zajištění veřejných statků a služeb. V ideálním případě by měly zdroje obcí odpovídat jejich potřebám. U obcí je základem jejích ekonomické autonomie rozpočet jako bilance příjmů a výdajů, respektive jejich výše a struktura. Rozpočet jako hlavní ekonomický nástroj vychází z rozpočtového výhledu a jeho sestavení, projednání, schválení, plnění, kontrola a sestavení přehledu o skutečném vývoji plnění rozpočtu tvoří jednotlivé etapy rozpočtového procesu. Příjmy obcí můžeme klasifikovat na daňové a nedaňové, vlastní či z přerozdělovacích procesů, běžné a kapitálové, návratné a nenávratné. Míru soběstačnosti obcí pak tvoří poměr vlastních příjmů k příjmům celkovým. Největší část vlastních příjmů plyne obcím z výnosů daní, které obce obdrží podle klíče stanoveného zákonem o rozpočtovém určení daní. Ruku v ruce s tímto nastavením jde snaha státu o rozpočtové znevýhodnění malých obcí a tedy přimět menší obce ke sdružování. V ČR totiž činí průměrný počet obyvatel na jednu obec cca 1600 obyvatel, zhruba 80 % obcí má počet obyvatel do 1000, celkově jde jen o 17 % obyvatel státu. Ve většině evropských zemích je přitom situace zcela odlišná. Výši daňových příjmů mohou obce ovlivnit spíše jen nepřímo (závisí na počtu obyvatel a počtu zaměstnanců v obci). Daně, které může obec ovlivnit v rozsahu stanoveném zákonem (daň

Abstract:

z nemovitosti, místní poplatky), ale tvoří málo významnou část příjmů. Mezi další vlastní příjmy obcí řadíme příjmy z vlastního podnikání, uživatelské poplatky za některé smíšené lokální a regionální smíšené veřejné statky, pokud nejsou příjmem neziskové organizace – provozovatele služby, sankční pokuty, příjmy z mimorozpočtových fondů, pokud jsou vytvářeny, ostatní příjmy. Významným zdrojem příjmů jsou zejména pro menší obce dotace. Významnou možnost získání další zdrojů představují pro obce dotace z fondů Evropské unie. S přípravou projektů a podáním žádosti o dotaci je však spojena značná náročnost na zpracování projektů a finanční zajištění. To je problém především pro menší obce. Nejsou proto ojedinělé názory, že by měla být většina dotací zrušena a zvýšeny výnosy obcí z daní, které by obec mohla využít dle svého vlastního uvážení. Systém jejich rozdělení by však měl zohledňovat kromě počtu obyvatelstva také např. rozlohu území. Odborná literatura se shoduje v tom, že požadavek obcí na zvýšení jejich podílu na daňových výnosech (vlastních příjmů obcí) a tedy zvýšení ekonomické autonomie obcí je opodstatněný a jde o jednoznačný směr, kterým se ubírá či budou ubírat také ostatní evropské země.

Abstract:

There are discussions about economic autonomy of municipalities in the on-going public administration reform which have started with restitution of municipal setting-up in 1990. Autonomy means self-governance which is form of certain (limited, relative) independence, in the framework of bigger entity. The dimension of values of local autonomy has changed in the course of time, from conception of “freedom from anything” (it means that towns and regions were liberalized from interventions by central administration officials) to issues “freedom to do something” (which means acting the way to solve local problems). With regard to difference in previous negative definition the local autonomy becomes the tool to give effect to local interests as well as the environment for the implementation of other values. Self-governance of a municipalities stands on three pillars – personal, territorial and economic – which represents on one hand different but on the other hand mutually linked and mutually conditioning sides of self-governing position of municipalities, and comprising their functions as well. Economic independence of municipalities is defined in the Constitution of the Czech Republic and the European Charter of Local Self-Government describes it in article 9 which gives the local bodies right to have certain financial sources according to responsibility set by the Constitution and laws. Municipalities in the Czech Republic are the basic territorial self-governing units and corporations as well which can own the property and to manage their own budgets. The state can intervene in the actions of municipalities only when the protection of law requires it and only in the way that is defined by law. The framework of conditions of financial management of municipalities is defined in the Municipal Law which describes basically the property of municipalities and gives the municipalities rights even to manage the property of other subjects on contractual principles. The municipality therefore is obliged to manage with the budget properly and to let the accounting of the previous calendar year be audited by particular Regional authority or chosen auditor. The result of such audit is discussed together with the final accounts on the meeting of the municipal assembly. The municipalities can establish business or public utility entities as well as allowance organizations and organization units. Decentralization (transfer) of competencies of state bodies to the municipalities’ level enables them to react in more flexible way to requirements of inhabitants and to involve them in the decision-making process which is in their own interest. The ability of making independent decisions about their own matters must be based before all on resources by which people can realize these decisions. The greater amount of duties or competencies is linked of course with sufficient resources to ensure public goods and services. The resources of municipalities should respond to their needs in ideal case. The budget as a balance of revenues and expenditures, respectively their amount and structure, is the basis of economic autonomy of municipalities. The budget as a main economic tool is created on basis of the budget outlook. Its setting, discussion, approval, fulfillment, control and setting the summary about reality in its fulfillment are particular stages of the budget process. Revenues of municipalities can be classified as tax or non-tax, as own or made of redistribution process, as current or capital, as returnable or non-returnable. The rate of independence of municipalities is count by the ratio of own revenues to overall revenues. The greatest part of own revenues comes to municipalities from tax revenues which are paid to municipalities according to the key set by the law about budgetary determination of taxes. Hand in hand with this setting goes the effort of the state to disadvantage budgets of smaller municipalities and thus to force

Abstract:

them to unite. The average number of population per one municipality in the Czech Republic is 1600 inhabitants and about 80 % of municipalities have population less than 1000 but there are only about 17 % of population of the state living in these municipalities. At the same time the situation is absolutely different in most of European countries. The level of tax revenues can be influenced by municipalities mostly indirectly (it depends on number of inhabitants and number of employees in municipality). Some taxes can be influenced directly by municipalities according to the law (property tax, local fees) but they form only less significant part of revenues. Among other own revenues of municipalities we count own entrepreneurship revenues, user fees for some mixed local and regional public goods if they are not revenue of nonprofit organization – provider of service, sanction penalties, off-the-budget funds revenues if they are created and other revenues. The important source of revenues, especially for smaller municipalities, is grants from state and regional budget. Other important possibility to get further sources is EU grants for municipalities. But there is an excessive complexity in preparation of projects, submission of grant proposals and ensuring sources to finance those projects. This is the problem mainly for smaller municipalities. Therefore there are opinions (and not minority opinions) that majority of grants should be cancelled and tax revenues which can be used by municipalities according to their own decision should be increased. The system of allocation of those revenues should take into account not only the number of inhabitants but also e. g. the area of the territory. The outputs in specialized literature comes to conclusion that the requirement of municipalities to increase their portion of tax revenues (own revenues of municipalities) and thus the economic autonomy of municipalities is substantiated and it is the mainstream direction in which other European countries are aiming or will be aiming.

Keywords

Obec, územní samosprávný celek, autonomie, rozpočet, rozpočtové určení daní, příjmy, dotace, daně, municipality, territorial self-governing units and corporations, autonomy, budget, budgetary determination of taxes, revenues, grants, taxes

Language used: Czech

Date on which the thesis was submitted / produced: 4. 5. 2007

Thesis defence

• Date of defence: 6. 6. 2007
• Supervisor: doc. JUDr. Ing. Michal Radvan, Ph.D.

Masaryk University

Faculty of Law

Bachelor programme / field:
Legal Specializations / Public Administration