Přímá a zastupitelská demokracie na úrovni krajů

JUDr. Milan Podhrázký, Ph.D.

Doctoral thesis

Direct and Representative Democracy on Regional Level

Abstract:

K volbě tématu této disertační práce mě vedl již poměrně dlouhodobý odborný zájem o problematiku ústavního práva, obecné části správního správa, státovědy a politologie. Základním jejím cílem přitom bylo, jak ostatně vyplývá již ze samotného názvu, komplexně pojednat o otázkách přímé a zastupitelské demokracie na úrovni krajů v České republice, tedy o tématu, které doposud na rozdíl od demokratických rozhodovacích procesů na úrovni centrální (celostátní) a místní (obecní) bylo v našich poměrech zatím zpracováno spíše výjimečně a je nutno si přiznat, že i poměrně povrchně a útržkovitě. Až doposud se totiž bohužel odborné práce z právních a dalších příbuzných oborů věnovaly krajské samosprávě v ČR jen coby jakémusi doplňku pojednání o obecní samosprávě, a to ještě spíše z hlediska správněprávního, popřípadě měly takové práce podobu výhradně popisnou (pojednání o platné právní úpravě) nebo dokonce pouze statistickou (politologické analýzy voleb). Existují samozřejmě i srovnávací studie zahraničních úprav, které mohou sice být v mnoha směrech poučné a inspirující, ovšem o krajském zřízení v České republice se z nich příliš nedozvíme. Pokusy o komplexnější popis tohoto tématu u nás, či dokonce o tak žádoucí prezentaci vlastních návrhů de lege ferenda, byly prozatím jevem skutečně jen velice řídkým. Je sice nutno připustit, že i zahraniční literatura se v souvislosti s problematikou přímé a zastupitelské demokracie mimo centrální úroveň zabývá spíše nejnižším stupněm územní samosprávy, a to dokonce i v zemích, kde má vyšší stupeň územní samosprávy již poměrně dlouhou tradici, i přesto je ovšem nezbytné (o což jsem se v rámci této práce také pokoušel) hledat odpověď na otázku, nakolik je výše uvedený „vědecký nezájem“ o vyšší uzemní samosprávné celky u nás způsoben pouze určitým „alibismem“ ze strany nejen právních ale i ostatních společenských věd a nebo zda samosprávné kraje v České republice skutečně existují prozatím tak krátkou dobu, že v případě jejich bližšího zkoumání nelze ještě v současnosti činit odpovídající relevantní závěry. Domnívám se, že mimo jiné již více než šestiletá zkušenost s existencí a každodenním fungováním krajských samospráv, dvoje volby do krajských zastupitelstev a v neposlední řadě třeba i zvyšující se role krajů v souvislosti se vstupem České republiky do EU, již dnes představují více než dostatečný základ pro hlubší a komplexnější studium krajského zřízení. V této mé snaze o alespoň částečnou nápravu shora popsaného neutěšeného stavu jsem musel čelit možným potížím vyplývajícím v prvé řadě ze zvolené metodologie. Jednak bylo třeba klást si otázku, zda je vůbec vhodné spojovat dva relativně samostatné předměty zájmu – tedy přímou a zastupitelskou demokracii – do jednoho celku. Připouštím, že ne vždy takové spojení musí být přínosné, v případě krajské samosprávy v České republice jsem ale o vhodnosti tohoto spojení plně přesvědčen. Nejen že volby do zastupitelstev krajů a krajské referendum mají to společné, že jsou dosud v odborné literatuře popsány jen velmi nedostatečně, ale třeba právě i diskuse o zavedení krajského referenda u nás (nejintenzivnější na počátku roku 2006) přímo vybízí k hledání společných a rozdílných znaků mezi volbami do zastupitelstev krajů a mezi hlasováním v krajském referendu. Lze si jen sotva představit vhodnější materiál k analýze za účelem případného zavedení krajského referenda než jsou pozitivní a samozřejmě i negativní poznatky a zkušenosti z voleb do zastupitelstev krajů a z dosavadního fungovaní krajských samospráv obecně. Právě

Abstract:

porovnání vzájemných souvislostí obou na první pohled samostatných předmětů výzkumu (tedy přímé a zastupitelské demokracie na úrovni krajů) může v úvahách o budoucí právní úpravě voleb do zastupitelstev krajů a případného zakotvení krajského referenda v mnohém napovědět. Dokonce si přitom troufám tvrdit, že uvažované legislativní změny by v tomto ohledu měly být ze strany zákonodárce činěny výhradně ve vzájemné souvislosti a nikoliv izolovaně. Domnívám se totiž, že sporné otázky (na které jsem se v této práci pokusil upozornit zejména), jež je v souvislosti s tématem předkládané práce v rámci našeho právního řádu nutno vyřešit, vyžadují řešení skutečně komplexní (tedy včetně úvah o samotné roli územní samosprávy v České republice, o struktuře orgánů krajských samospráv, o vymezení jejich pravomocí apod.). Další metodologickou „nástrahu“ v souvislosti se zvoleným tématem pak nepochybně představuje také interdisciplinární přístup, který jsem při jeho zpracování zvolil, a to pochopitelně s vědomím veškerých obtíží, které se sebou takový přístup přináší. Domnívám se totiž, že problematika přímé a zastupitelské demokracie na úrovni vyšších územních samosprávných celků je právě tím tématem, na které není možné nahlížet zcela izolovaně „optikou“ pouze určitého vědního oboru, v daném případě výlučně právní vědy. Jakékoliv pojednání o některé z podob demokracie pak v podstatě musí překračovat velmi nejasné a průchozí hranice mezi různými vědami. Troufám si tvrdit, že právě studium přímé a zastupitelské demokracie na úrovni krajů může sloužit jako téměř typický příklad prolínání práva a reálné každodenní politiky. S interdisciplinárním přístupem ke zpracováním různých témat z oboru ústavního práva ve výše naznačeném smyslu se ostatně lze již dnes setkat nejen u zahraničních autorů, ale též českém prostředí. Ke zkoumání daného tématu jsem tak přistoupil nejen pohledem ústavního či správního práva, ale stranou mého zájmu nemohly zůstat ani obecnější otázky státovědní či konkrétnější poznatky politologické (sociologické). Z hlediska konkrétních metod využívaných v rámci předkládané práce jsem se proto v žádném případě neomezil na analýzu platné právní úpravy nebo na využití pro právní vědu tak typické metody srovnávací, ale současně jsem využíval i metod politologických (případně v určité míře též sociologických). Cílem předkládané disertační práce totiž dále bylo nejen popsat existující právem presumovaná pravidla pro výkon volebního práva (hlasovacího práva v krajském referendu), ale analyzovat takové právní normy i ve vztahu k faktickému průběhu a zkušenostem z voleb do krajských zastupitelstev či referend na úrovní obecní. Ač tedy základním východiskem pro tuto práci nepochybně bylo, slovy německé politické vědy, institucionální pojetí politiky (polity), stranou nezůstalo sledování hlavních aktérů působících v každodenní (procesuální) složce politiky (politics) a také jejich vlivu na obsahovou dimenzi politiky (policy). Vymezení vztahu mezi právní a politickou vědou, zjednodušeně řečeno vztahu mezi textem právního předpisu (law in books) a mezi praktickým uváděním takového textu „v život“ (law in action), tak podle mého názoru představuje i nadále jednu z nejdůležitějších výzev, na které musí v současnosti reagovat v podstatě jakákoliv odborná práce s ústavněprávní tematikou. První volby do krajských zastupitelstev v listopadu roku 2000 totiž umožnily občanům České republiky se nejen zvýšenou měrou podílet na výkonu veřejné moci, ale zároveň naprosto nutně znamenaly i vznik nové nedílné součásti politického systému ČR. Mimo domácích a zahraničních monografií a článků z odborných periodik, jsem při psaní této práce vycházel zejména z textů českých a slovenských právních předpisů a vybraných mezinárodněprávních dokumentů. Nezanedbatelný zdroj informací zejména o legislativních návrzích pak představovaly návrhy zákonů v podobě sněmovních a senátních tisků nebo záznamy z jednání obou našich parlamentních komor. Praktické zkušenosti s fungováním krajských samospráv jsem pak čerpal i z publicistických textů zveřejňovaných nejen v celostátních, ale i regionálních médiích a v omezené míře také z vnitřních dokumentů vybraných politických stran. Vzhledem k tomu, že právní úprava zastupitelské i přímé demokracie obecně je v současnosti v mnoha ohledech v České republice jen velmi kusá a nedokonalá, klade tato práce rovněž důraz na relevantní soudní judikaturu, která v tomto ohledu nejen „volební zákonodárství“ u nás poměrně výrazně spoludotváří. Klíčová je v této souvislosti sice v prvé řadě judikatura Ústavního soudu a Nejvyššího správního soudu, ale zcela stranou nemohla zůstat ani určitá konfrontace výkonu přímé a zastupitelské demokracie v České republice s rozhodovací činnosti Evropského soudu pro lidská práva, případně Soudního dvora Evropských společenství. Jednotlivé kapitoly předkládané disertační práce pak v žádném případě nepředstavují „komentář“ stávající právní úpravy přímé a zastupitelské demokracie na úrovni krajů v České republice. Popis ústavních základů (včetně mezinárodněprávních východisek) a zákonné úpravy krajského zřízení obecně včetně stručného „historického“ exkurzu týkajícího se vzniku a vývoje vyšších územních samosprávných celků u nás (se zaměřením na otázky přímé a zastupitelské demokracie) nicméně současně s poukazem na specifika rozhodovacích procesů odehrávajících se na regionální úrovni samozřejmě zůstal základním východiskem této práce; prostor je v ní ovšem v souladu s výše uvedeným věnován též praktickému hodnocení dosavadních zkušeností s fungováním krajského zřízení, který je doplněn o některé vlastní návrhy de lege ferenda. Samotná práce pak v tomto ohledu představuje v prvé řadě určité shrnutí dosavadních poznatků o fungování či nefungování zastupitelské a přímé demokracie na úrovni krajských samospráv. Jsem si pochopitelně vědom možného rizika určité povrchnosti takového popisu, nicméně v obecné rovině lze tuto práci chápat také jako podnět pro další zkoumání některých dílčích problémů souvisejících s tématem dané práce. Ambicí této práce ovšem současně nemohl být detailní a podrobný popis zkoumané problematiky v celé její šíři. Mým záměrem totiž současně bylo podrobněji popsat i některé vybrané aspekty dané problematiky (z mého pohledu aktuální a zajímavé). Takovýmito nosnými tématy jsou mimo jiné opodstatněnost návrhů na zavedení krajského referenda a přímé volby hejtmanů u nás, soudní přezkum voleb do krajských zastupitelstev apod. Jistě by také nebylo ku prospěchu věci se při popisu přímé a zastupitelské demokracie na úrovni krajů omezit výhradně na izolované zkoumání této problematiky v rámci České republiky. Proto se tato práce ve svém úvodu věnovala vůbec samotné podstatě a smyslu demokratických rozhodovacích procesů mimo centrální úroveň a samotné podstatě a smyslu přímé a zastupitelské demokracie při výkonu práva na samosprávu. Pro další zkoumání je totiž nezbytné vůbec vymezit, jaká specifika ve srovnání s rozhodovacími procesy na úrovni centrální (případně místní) vykazuje regionální stupeň samosprávy, a to zvláště ve světle poměrně výrazných změn, kterými v současnosti rozhodovací procesy globálně procházejí. Technologické změny, globální ekonomická provázanost a další související procesy poměrně výrazně ovlivňují reálné vykonávání přímé a zastupitelské demokracie odehrávající se na úrovni jednotlivých (národních) států, přičemž rozhodování o řadě důležitých otázek se již dnes přesouvá spíše na úroveň mezinárodní (nadnárodní). Na uvedené procesy je pak třeba reagovat právě z pohledu regionů; domnívám se totiž, že do budoucna se bude i nadále zvyšovat nejen význam rozhodovacích procesů na úrovni mezinárodní, ale na úkor „moderních“ (národních) států se budou rozšiřovat i pravomoci jednotlivých regionálních (krajských) samospráv, přičemž tento trend je patrný v současnosti již i u nás a rozhodně nesouvisí výhradně s postupující a stále hlubší evropskou integrací. Nelze přitom také zapomínat, že většina států střední a východní Evropy, Českou republiku a Slovensko nevyjímaje, se zatím stále nachází z hlediska procesu demokratizace ve fázi „tranzice“, kdy celá řada demokratických institucí a institutů zatím nefunguje tak, aby demokratické procesy v těchto státech mohly být označeny za skutečně konsolidované. Jako zcela zásadní se přitom (alespoň podle mého názoru) v tomto ohledu jeví právě „evropský“ rozměr zkoumané problematiky. Je sice zřejmé, že Evropa se během několika nejbližších (troufám si tvrdit, že i desítek) let nestane „Evropou regionů“ a nelze současně ani očekávat náhlé zastavení integračního procesu a návrat k Evropě „izolovaných států“. Jak jsem se pokusil v předložené práci dokázat, postavení a důležitost regionů nepochybně právě i díky evropské integraci ještě poroste. Nelze přitom dokonce ani vyloučit, že se regiony stanou v budoucnu právě hlavním „hnacím motorem“ další integrace Evropy. Stranou této práce tak proto nezůstala ani témata související s přímou a zastupitelskou demokracií na úrovni krajů ve vztahu k mezinárodnímu společenství. Na mysli mám v tomto případě nejen určitý vliv Evropské unie na fungování krajské samosprávy u nás, ale též poměrně výrazný dopad některých mezinárodněprávních dokumentů vzniklých na půdě Rady Evropy právě na samotné demokratické rozhodovací procesy probíhající mimo centrální úroveň. Ačkoliv tato mezinárodní organizace prochází v současné době určitou krizí, bylo by pominutí jejího významu v souvislosti s tématem této práce neodpustitelnou chybou. Na uvedená obecnější východiska pak v rámci předkládané práce navázalo bližší zkoumání skutečné role zastupitelské demokracie na krajské úrovni v ČR (s úvahami nad jejím možným „zatraktivněním“), ke zkoumání úlohy a postavení politických stran ale také zájmových skupin v souvisejících procesech a v dané práci jsem se také pokusil hledat odpověď na otázku, zda je skutečně nezbytné uvažovat na tomto stupni samosprávy o zavedení některé z forem přímé demokracie. Zaměříme-li se v prvé řadě právě na klíčové subjekty, které v našich podmínkách rozhodovací procesy na úrovni krajské samosprávy nejvíce ovlivňují, je nepochybné (bez ohledu na to, zda bude náš právní řád „obohacen“ o krajské referendum či nikoliv), že takovými subjekty budou v prvé řadě zejména politické strany (ačkoliv v našich podmínkách se s „regionálními stranami“ jako takovými zřejmě nesetkáme). Toto tvrzení lze jednoznačně doložit jejich určitou privilegovaností v rámci našeho právního řádu v případě voleb do zastupitelstev krajů. Nejen že možnost podávat kandidátní listiny v těchto volbách mají výlučně právě registrované politické strany (hnutí), jejichž činnost nebyla pozastavena, ale současně jsou strany státem také „motivovány“ ke správě věcí veřejných na úrovni krajů prostřednictvím určitého finančního stimulu v podobě tzv. příspěvku na mandát. V souvislosti s postavením politických stran v rámci rozhodovacích procesů je samozřejmě nezbytné snažit se všemi možnými prostředky předcházet jejich tak nebezpečnému „politikaření“, nicméně na druhou stranu je třeba připustit, že jejich postavení v rámci rozhodovacích procesů odehrávajících se na úrovni krajů je v podstatě nezastupitelné. Jak z předkládané práce současně vyplývá, budou nepochybně již během několika let na regionální úrovni získávat odpovídající postavení též rozličné zájmové skupiny různého zaměření, a to bez ohledu na to, zda jejich působení na rozhodovací procesy na této úrovni bude právem presumováno či nikoliv. V současnosti ale ještě rozhodně krajská samospráva nepatří mezi hlavní „pole působnosti“ takovýchto skupin a jejich vytvořené struktury s územním samosprávným členěním ČR na vyšší územní samosprávné celky příliš nekorespondují. Jejich vliv v souvislosti s popisovanými pravidly přímé a zastupitelské demokracie ovšem nelze v žádném případě podceňovat. Jak jsem již výše naznačil, smyslem této práce rozhodně nebylo „plédovat“ pro automatické (bezmyšlenkovité) zavedení některé z forem přímé demokracie na úrovni krajů nebo případně přímé volby hejtmanů. Chtěl jsem spíše poukázat na tu skutečnost, že určité posílení možností jednotlivých občanů krajů participovat na rozhodovacích procesech na této úrovni územní veřejné správy by mělo současně vést i k posílení jejich tolik chybějící „sebeidentifikace“ s takovým samosprávným celkem. Jak vyplývá z některých v předkládané práci také analyzovaných sociologických průzkumů, akceptace krajské úrovně územní veřejné správy ze strany veřejnosti je prozatím v České republice velice nízká a některé uvažované změny by popsanou situaci mohly v tomto směru dle mého soudu změnit (doufejme k lepšímu). Jedním z možných nástrojů, jak také dosáhnout změny tohoto stavu, je pak v tomto ohledu také využití specifického prostředí jednotlivých regionů a v rámci nich vykonávaného práva na samosprávu. V předkládané práci jsem se proto snažil poukázat také na tu skutečnost, že právě rozhodování některých otázek regionální samosprávy obecně může sloužit jako skutečně vhodný příklad pro využívání některé z forem e-demokracie (byť třeba jen v konzultativní podobě). Současně s ohledem na budoucí podobu krajské samosprávy v České republice vyplynuly při zkoumání problematiky přímé a zastupitelské demokracie na úrovni regionů i některé další otázky související otázky, které sice zcela těsně s přímou či zastupitelskou demokracií nesouvisí, které ovšem na druhou stranu dle mého soudu rozhodovací procesy na této úrovni územní samosprávy v mnohém ovlivňují. Zatímco uvažovanou „regionální reformu Senátu“ je třeba podle mého názoru považovat za poměrně inspirativní ideu, která by mohla napomoci k posílení důvěry veřejnosti nejen ve smysl fungování krajské samosprávy, ale i samotného Senátu jako takového, naopak praktické zkušenosti s také popisovanou „kumulaci mandátů“ hned na několika úrovních veřejné správy dokazují, že by příliš časté „víceúrovňové“ působení některých představitelů samosprávných celků nebylo vhodné do budoucna považovat za něco skutečně „standardního“. Na shora naznačené zvýšení množnosti participovat na rozhodovacích procesech odehrávajících se na úrovni krajů je ovšem podle mého názoru v obecné rovině nutno nahlížet veskrze pozitivně. Na prvé místě se pochopitelně nabízí postupné zavedení některé z forem přímé demokracie (zejména samozřejmě referenda) na úrovni krajů; v obecné rovině je totiž mnohem vhodnější umožnit jednotlivým občanům krajů daleko více ovlivňovat rozhodovací procesy zde probíhající, což může zvýšit nejen jejich zájem o chod příslušného územního samosprávného celku, ale současně by takové řešení přeneslo i určitý díl odpovědnosti zejména za klíčová rozhodnutí o budoucnosti daného kraje přímo na občany. Zvýšení participace jednotlivců na rozhodovacích procesech nemusí mít pochopitelně výhradně podobu některé z forem přímé demokracie; jako zcela aktuální výzvu lze v tomto případě hodnotit i právě uvažovanou přímou volbu hejtmanů. Velmi zajímavé diskusní téma v této souvislosti představují i v předkládané práci naznačené otázky snižování věkové hranice pro volby do zastupitelstev krajů (zejména v souvislosti s aktivním volebním právem). Jak jsem v předkládané práci na několika místech naznačil, taková změna stávající právní úpravy (ať již v jakémkoliv z naznačených směrů), aby byla skutečně smysluplná, by se sebou nicméně musela přinést i poměrně zásadní (ne-li v některých případech přímo ústavní) změny ve struktuře orgánů krajských samospráv, včetně určitého přerozdělení jejich působností a pravomocí. Co se konkrétně zavedení krajského referenda v České republice týče, nejsem skutečně příznivcem přijetí nějakých unáhlených řešení, jejichž cílem by navíc bylo pouhé „umlčení“ příznivců přímé demokracie a výsledkem pak jen formální „obohacení“ našeho právního řádu o institut krajského referenda. Jak jsem se přitom pokusil dokázat na konkrétním příkladu Slovenska (při vědomí možných metodologických problémů takto zvolené „komparace“), takovéto „formální“ přijetí právní úpravy krajského referenda nebo přímé volby hejtmanů ještě samo o sobě neznamená automaticky zvýšený zájem o správu věcí veřejných na úrovni samosprávných krajů ani zkvalitnění praktického průběhu zde odehrávajících se rozhodovacích procesů. Uvedený stát, se kterým má Česká republika společnou nejen státní hranici a nezanedbatelný kus historie, totiž představuje více než vhodný příklad země, kde jsou mimo jiné představitelé samosprávných celků voleni přímo, kde občané mohou i na regionální úrovni vybrané otázky rozhodovat přímo prostřednictvím referend a kde se sebou současně výkon samosprávy přináší i celou řadu praktických problémů. Nesdílím sice zcela poměrně striktní názor některých autorů, že možnost přímého výkonu samosprávy jen na místní úrovni v podstatě vyvolává protiústavní nerovnost obcí a krajů, přesto se domnívám, že za splnění výše naznačených podmínek, by bylo skutečně vhodné o zavedení přímé demokracie na úrovni krajů i v České republice uvažovat (jako optimální přitom spatřuji přijetí jednoho právního předpisu upravujícího jak referendum místní tak i krajské). Není navíc sporu o tom, že zavedení krajského referenda (stejně tak jako ostatních výše nastíněných forem posílení participace občanů) by pak přinejmenším v určitém ohledu „očistilo“ rozhodovací procesy probíhající na úrovni krajů a alespoň částečně by mohlo napomoci k omezení prostoru pro případnou korupci, která je zde možná do určité míry méně viditelná než na úrovni centrální nebo místní, o to závažnějších následků ale může dle mého názoru dosáhnout. V této souvislosti mi nicméně na tomto místě nezbývá než učinit do určité míry provokativní povzdech v tom smyslu, zda je skutečně současná česká společnost jako celek (tedy politickou reprezentací spolutvořící legislativu na různých úrovních počínaje a osobami oprávněnými v referendech hlasovat konče) skutečně připravena instituty přímé demokracie přijmout a ke svému prospěchu je i používat. Nakolik se ovšem jedná o budoucnost vzdálenou, samozřejmě nemohlo být cílem zkoumání této práce. Zdůrazňuji přitom, že ani případné právní zakotvení krajského referenda u nás by zřejmě nemělo nic změnit na tom, že většinu rozhodnutí by měly činit orgány samospráv vzešlé z voleb a referendum by mělo představovat jen doplnění těchto stávajících nástrojů výkonu práva na samosprávu. V případě demokracie zastupitelské na úrovni krajů (zejména tedy právní úpravy voleb do zastupitelstev krajů) považuji za zcela zásadní krok v tomto směru přijetí tzv. volebního kodexu, který by pravidla stanovená pro volbu všech zastupitelských sborů volených v ČR určitým způsobem sjednotil a tak zabránil dalšímu tříštění této úpravy a nejednotnému výkladu jednotlivých institutů volebního práva. V rámci takovéhoto „volebního zákoníku“ by pak bylo vhodné upravit jak problematická místa současného „volebního zákonodárství“ obecně (například některé blíže popsané otázky soudního přezkumu voleb), tak i problematická místa některých v předkládané práci podrobně analyzovaných konkrétních specifik voleb do zastupitelstev krajů (zejména aktivní a pasivní volební právo cizinců, smysl používání stávajícího volebního dělitele, rozdělení území krajů do několika volebních obvodů apod.). Stejně jako je tomu u případné právní úpravy krajského referenda v České republice, není podle mého názoru nutné činit ani v tomto ohledu nějaké unáhlené kroky. Je přitom třeba pečlivě zvážit veškeré dopady takových možných změn příslušných právních předpisů, o což se ostatně pokouší i tato práce, a to nejen na právní vztahy, které se uskutečňují v souvislosti s výkonem přímé a zastupitelské demokracie na úrovni krajů, ale i na reálné každodenní rozhodovací procesy. I proto se předkládaná disertační práce, jak jsem již ostatně shora nastínil, věnovala zkoumané problematice nejen z pohledu právního ale též politologického (sociologického). Z hlediska srovnání výkonu zastupitelské (přímé) demokracie na úrovni krajů s úrovní místní a centrální pak tedy lze v tomto směru uzavřít, že s ohledem na výše popsané postavení politických stran a také doposud stále i nemožnost využít institutu referenda, se rozhodovací procesy v rámci krajské samosprávy podobají spíše úrovni centrální; v některých aspektech (naopak spíše z pohledu praktické realizace rozhodovacích procesů) má ovšem zase krajská samospráva blíže k úrovni místní, samozřejmě ve smyslu větších měst (například „osobní znalost“ kandidátů, existence single-issue politických stran apod.). I vzhledem k bližšímu zkoumání vybraných součástí „volebního systému“ má právní úprava voleb do zastupitelstev krajů v některých ohledech jednoznačně blíže k systému pro volby do zastupitelstev obcí (například určená podoba soudního přezkumu voleb, věku pro výkon aktivního či pasivního volebního práva nebo podoba překážek výkonu takového práva), na druhé straně má některé charakteristiky typické spíše pro volby parlamentní (kandidátní listiny mohou podávat jen politické strany, existence státního financování v závislosti na výsledku voleb, nemožnost cizích státních příslušníků v takových volbách volit apod.). Nelze tak proto dle mého soudu zcela automaticky uvažovat o budoucí aplikaci právní úpravy používané na centrální či místní úrovni i pro tuto úroveň územní veřejné správy s tím, že krajská samospráva má k tomu či onomu stupni veřejné správy blíže. Zastupitelská (stejně tak jako i přímá) demokracie na regionální úrovni představuje poměrně svébytný prvek právního řádu a konec konců i politického systému České republiky, k němuž je proto také nutno v každém konkrétním případě přistupovat zcela individuálně. Doufám pak, že částečně i za přispění předkládané disertační práce se mi podařilo dokázat, že krajská úroveň samosprávy své nezastupitelné místo v rámci územní veřejné správy v České republice již má, přičemž tak tvoří podle mého názoru zcela integrální a nezpochybnitelnou součást jak ústavního tak i politického systému České republiky. Opětovně proto závěrem pouze opakuji, že skutečně již není třeba pochybovat o její smysluplnosti; spíše je naopak nutné hledat způsoby, jak nejlépe takto fungujících územních samosprávných celků využít ve prospěch kvalitnějšího chodu územní veřejné správy jako celku. Ovšem pro to, abychom mohli pochopit skutečný význam krajské úrovně samosprávy v našich podmínkách a uvažovat o případném zlepšení jejího postavení, je znalost všech aspektů přímé a zastupitelské demokracie na této úrovni zcela nezbytnou podmínkou.

Abstract:

This Ph.D. thesis deals with the problems of direct and representative democracy at regional level in The Czech Republic. The main task of this thesis is to decribe the rules and principles on that basis does the direct (representative) democracy at this level in our country function. In spite of the fact, that this thesis focuses on the decision-making processes concerning direct and representative democracy at regional level especially with higher attention to The Czech Republic, the scope of some international organisations on our regional selfgovernment (especially the role of The European Union and also the role of The Council of Europe) is mentioned in this thesis too. The significant year 1989 brought in The Czech Republic not only the change of communist society into a democratic and pluralistic one, but also brought changes within public administration as a whole. These events especially caused the rise of “really” self-government based on democratic principals. In November 2000, after complicated political and legislative negotiations (also described in this thesis), even rised new structure of regional governance and administration. The matter of direct and representative democracy at regional level has not been sufficiently analysed yet, although it is very interesting topic for many kinds of social sciences and researchers. The object of this work was mainly to throw a light onto backround of the law basis of the direct and representative democracy at this level as a whole. That is the reason why I analysed in this topic not only the theoretical and historical framework and definitions of representative (direct) democracy, but also the role of political parties and ineterest groups within decision-making processes at this level. I think that democratic decision-making processes at regional level could also serve as a very good example of a field, where is possible to test some new techniques of democratic representation (e.g. e-democracy techniques), before using them at the central level. The process of european integration has brought also some changes of role and powers of modern (national) states. It is obvious that in the 21st century will grow not only the role and position of The Euroepan Union and some other international organisations, but also the powers of regions; due to globalisation, the national states will be in weaker position. This is another serious reason for us to study the problems concerning direct and representative democracy at the regional level. The first of important matters of this work was to describe the possibilities of using some forms of direct democracy at regional level in our country and also to point out some advantages and disadvantages of using these forms of direct democracy at this level. Another main matter (and the largest one) of my research was to explain some concrete parts of reginional electoral system. The next parts of this thesis deal with comparisons among using electoral systems at the local level (communities), regional level (self-government regions) and central level (The House of Deputies, The Senat and The European Parliament). These comparisons were made for example by election participation, confidence to organs of self-government, judicial review of election matters or by comparing coalition talks and concrete political agreements at these levels. The laws in The Czech Republic privilege in some ways political parties within election processes at regional level. Weaker legal position of direct democracy in our country as a whole then causes low rank for individuals in the role of decision-making subjects. Although many interest groups also affect at regional level in our country, their role within decision-making processes at this level faces many problems now, but I think that their position will rise in the near future. It is also necessary to complete these facts with some practical conclusions. The „theory“ written in the texts of laws (law

Abstract:

in books) is mostly changing in the practice of politics (law in action). For this thesis was also very ineresting to make some camparisons between direct and representative democaracy at the regional level practicing in The Czech Republic and Slovakia, because in constrast to the Czech Republice, Slovakia is an example of a country, where exists referendum at regional level and the direct elections of chairmans of regions. The main sources used in this work were especially czech and slovakian laws, judgements of the most important judicial institutions (especially The Constitutional Court or The Supreme Admninistrative Court), interparties documents, but followed was also the actual situation within relevant czech political parties at regional level in non-expert texts. It is not really easy to make some clear conclusions, even more to predict some perspectives of the future role of direct and representative democracy at regional level in The Czech Republic, because it is also necessary to have more concrete outputs especially from next elections at this level of selfgovernment. This is also not a closed study and this topic beyond reasonable doubts purposes further research. This work in some fields only indicates guidelines of research, which were left out in this work due to its limited extend and which would need further research.

Keywords

přímá demokracie, zastupitelská demokracie, územní samospráva, obce a kraje, politické rozhodování, volby, referendum, politické strany, zájmové skupiny

Language used: Czech

Date on which the thesis was submitted / produced: 30. 1. 2007

Thesis defence

• Date of defence: 29. 11. 2007
• Supervisor: doc. JUDr. Jiří Kroupa, CSc.
• Reader: prof. JUDr. Jan Filip, CSc., doc. JUDr. Vladimír Mikule, CSc.

Masaryk University

Faculty of Law

Doctoral programme / field:
Theoretical Legal Sciences / Constitutional Law and Theory of State