Protisoutěžní rozhodnutí zadavatele veřejných zakázek

Radek Vršecký

Doctoral thesis

Contracompetitive decisions of contracting entities

Abstract:

Cílem disertační práce je vybrat na základě rozboru rozhodovací praxe typická pochybení zadavatelů, která jsou v rozporu s právní úpravou zadávání veřejných zakázek a v důsledku kterých je omezen počet dodavatelů, kteří mají reálnou šanci uspět v zadávacím řízení a následně uzavřít se zadavatelem smlouvu na veřejnou zakázku. Snížení počtu dodavatelů tak samozřejmě oslabuje hospodářskou soutěž mezi dodavateli v rámci zadávacího řízení, a proto je v disertační práci nazývám "protisoutěžními rozhodnutími zadavatele". I když by jeden z oponentů, Robert Krč, použil pojem "protisoutěžní postupy", termín rozhodnutí jsem zvolil, abych akcentoval skutečnost, že i jednorázová volba určitého postupu může znehodnotit celé zadávací řízení. Cílem disertační práce je dále rozebrat, proč k těmto pochybením dochází, a formulovat doporučení, jak předcházet pochybením při zadávání veřejných zakázek v rámci stávající úpravy zákona o veřejných zakázkách. S těmito doporučeními souvisí i případné dílčí návrhy na změnu právní úpravy. Hovořím o právní úpravě a nikoli jen o zákonu o veřejných zakázkách, neboť nelze opomíjet evropské směrnice a nařízení, v některých případech je také nutné zohlednit i prováděcí právní předpisy. Rozborem rozhodovací praxe chci zároveň poukázat na to, že rozhodovací praxe je schopna pochybení zadavatelů postihovat, tedy za podmínky, že předmětné zadávací řízení je přezkoumáváno. Znalost způsobu, jakým zadavatelé aplikují zákon, považuji za nedílnou součást problematiky právní úpravy zadávání veřejných zakázek a jejího hodnocení, podobně jako je nedílnou součástí práce architekta znát návyky zedníků, kteří budou převádět jeho plány ve skutečnou stavbu. Můžeme mít i dobrou právní úpravu zadávání veřejných zakázek, ale její pozitiva nemůže zúročit nikdo jiný než právě zadavatelé, podobně jako dobrý projekt budovy budou nakonec realizovat také jen obyčejní zedníci, kteří by měli ovládat architektem zvolené technologické postupy. Nejprve ale v úvodní druhé kapitole disertační práce popisuji postavení úpravy zadávání veřejných zakázek v právním systému České republiky, zejména její postavení v rámci soutěžního práva, dále pak zásady, na kterých je zákonná úprava zadávání veřejných zakázek postavena, základní pojmy právní úpravy a vysvětluji i proč by zákonodárce měl při novelách zákona postupovat uvážlivě. Na úvodní kapitolu navazuji v následné analýze. Následné kapitoly (a v nich popisovaná pochybení) jsou již uváděny dle pořadí potencionálně rizikových rozhodnutí zadavatele, tak jak je činí v otevřeném řízení. V třetí kapitole se zabývám první lákavou možností pro zadavatele a sice neoprávněně obejít povinnosti vyplývající ze zákona o veřejných zakázkách, a to na příkladu dvou nejběžnějších postupů, jejichž součástí je využití existence třetí právnické osoby. Cílem třetí kapitoly je prokázat, že právní úprava zadávání veřejných zakázek umí tyto případy účinně postihovat, i když na druhé straně v právem aprobovaných případech připouští výjimku z povinnosti použít zadávací řízení. Ve čtvrté kapitole se zabývám otázkou, jak má zadavatel správně vymezit předmět veřejné zakázky. Pokud má být zadávací řízení úspěšné, zadavatel musí správně definovat, jaké plnění má být předmětem veřejné zakázky. Cílem je poukázat na to, že nelze obcházet povinnost použít zadávací řízení ani pomocí neoprávněného stanovení nižší předpokládané hodnoty veřejné zakázky (na základě nepřímé úplaty nebo neoprávněného rozdělení předmětu veřejné zakázky), ani ztěžovat doda

Abstract:

vatelům zpracování nabídek pomocí nejednoznačného zadání nebo použití označení, která jsou příznačná pro určitého dodavatele. Cílem páté kapitoly je popsat protisoutěžní rozhodnutí zadavatelů související s volbou druhu zadávacího řízení a odlišit je od případů, kdy právní úprava výjimečný postup naopak aprobuje. Chtěl bych i zde ukázat, že rozhodovací praxe umí i tato nezákonná rozhodnutí postihovat. Obsah kapitoly je uspořádán od nejzávažnějších pochybení až po ta relativně méně závažná. Cílem šesté kapitoly je popsat protisoutěžní rozhodnutí veřejných zadavatelů ve věcech stanovení kvalifikačních předpokladů. V sedmé kapitole stručně upozorňuji na skutečnost, že zadavatel není oprávněn ztěžovat dodavatelům možnost uspět v zadávacím řízení stanovením formálních povinností, které souvisí se zpracováním nabídky. V osmé kapitole popisuji základní princip zákonného institutu mimořádně nízké nabídkové ceny. Ač tento princip zákon o veřejných zakázkách řadí samostatně, souvisí nedílně s hodnocením výše nabídkové ceny. Hodnocení nabídek by bylo zkresleno jak při úplné absenci institutu mimořádně nízké nabídkové ceny, neboť by mohly vyhrávat nabídky s úmyslně zcela nereálnou cenou, tak při neoprávněném vyloučení nabídky, která se opírá o reálnou kalkulaci nabídkové ceny. Věnuji se i vztahu mimořádně nízkých nabídkových cen a cenového podbízení dle soutěžního práva. V deváté kapitole se věnuji protisoutěžním rozhodnutím zadavatelů, která způsobují, že zadavatel z hodnocených nabídek nevybere tu, která by fakticky nejlépe uspokojila jeho potřebu. Zvláštní pozornost věnuji i zákazu hodnotit míru naplnění kvalifikačních předpokladů. Pro úplnost jsem zařadil i desátou kapitolu, kde připomínám skutečnost, že podmínkou pro reálný smysl zadávacího řízení je, aby zadavatel jeho výsledky promítl do smlouvy s dodavatelem. Konečně v jedenácté kapitole upozorňuji, že zadávací řízení nelze libovolně zrušit. Dodavatelé nebudou mít zájem o podání nabídky v zadávacím řízení, pokud se budou domnívat, že zadavatel nebude respektovat výsledek zadávacího řízení a účelově jej zruší. Dále považuji za potřebné uvést i skutečnosti, které nejsou primárním cílem disertační práce, ačkoliv s jejím tématem souvisí. Není to polemika se současným zněním zákona o veřejných zakázkách ani s obsahem připravovaných novel zákona o veřejných zakázkách, jejichž text jsem ostatně s výjimkou závěrečné fáze přípravy disertační práce ještě ani neměl k dispozici. Disertační práce zásadně vychází z právního stavu k 30.12.2010, kdy vstoupila v účinnost novela provedená zákonem č. 423/2010 Sb., kterým se mění zákon č. 137/2006 Sb., o veřejných zakázkách, ve znění pozdějších předpisů. Disertační práce tak nemohla reflektovat změny provedené zákonem č. 258/2011 Sb., kterým se mění zákon č. 137/2006 Sb., o veřejných zakázkách, ve znění pozdějších předpisů. Tato novela byla publikována 30. srpna 2011 a nabyla účinnost 12. září 2011. Tyto změny se týkají veřejných zakázek v oblasti obrany nebo bezpečnosti (nově vložené ustanovení § 10a ZVZ) a nemají vliv na využitelnost poznatků disertační práce. Kritika dílčího zákonného institutu nicméně může vyplývat z rozebíraných souvislostí, nebo se může jednat o kritiku nepřesvědčivých závěrů rozhodovací praxe. Podnětem pro zpracování disertační práce, která se primárně nezabývá úvahami de lege ferenda, je právě aktuální očekávání veřejnosti, že situace se zlepší na základě změny legislativy. Jak již bylo řečeno, aplikace právní úpravy na konkrétní případ zůstává u veřejnosti silně nedoceněna. A přitom mnohdy přesvědčivé rozhodnutí v konkrétním případě bývá i složitější než formulace samotné právní normy. Cílem disertační práce není ani podrobně zkoumat vztah mezi právní úpravou zadávání veřejných zakázek a jinými právními úpravami, jejichž předmětem je ochrana hospodářské soutěže. Vycházím ze skutečnosti, že hospodářská soutěž mezi dodavateli (sama o sobě, bez přihlédnutí k jednotlivým úkonům soutěžitelů) nepatří mezi fenomény, které by měly charakter právní skutečnosti, ale přesto patří mezi fenomény, které jsou právně relevantní; na tento typ fenoménů odkazuje i právní teorie. Hospodářská soutěž vzniká díky soutěživosti, která je přirozenou lidskou vlastností a její existence je nezávislá na právu. Hospodářská soutěž je chráněna právním řádem a právní řád je předpokladem pro její zachování, ale nemůže ji vrchnostensky vytvářet. Předpokládám tedy, že hospodářská soutěž mezi dodavateli existuje a je uspokojivě chráněna díky ostatním normám soutěžního práva.

Abstract:

The thesis deals with typical decisions made by contracting entities which restrict the competition among economic operators. The thesis analyses the typical mistakes which are made by the contract entities in awarding procedures. The causes of mistakes being made by contracting entities can be summarized into three groups. Into the first group belong conscious mistakes. For these mistakes shall be contracting entities` agents held responsible. Into the second group belong mistakes in planning. Mistakes from the third group are made as a consequence of lack of professional skills. None of these mistakes can be prevented just by an amendment to the Act on Public Contracts. Any proposal of an amendment solving the lack of professional skills shall consider also all connected negative effects; mainly additional time demands, financial costs and the risk of underfinanced praxis turning into formalism. Professionally skilled agents are usually more careful when they apply the Act on Public Contracts because they are aware of legal risks. Considering current limited budget resources it should be decided whether to put stress on cooperation with internal or external experts. The author recommends internal experts because external experts do not do their best if they are aware of the fact being not controlled effectively by internal experts. However the current Act on Public Contracts is not perfect, the duties laid by it are enforced successfully. Considering a new amendment also the legal theory shall be taken into account. The author presumes similarity of preventing of breaches against the Act on Public Contracts and of preventing of crimes. The most important factor preventing from criminality is to be aware that the punishment is inescapable, not its rates. The author points out also the opinion of the general theory of law according to which a new act is to be passed only if there is an objective necessary need. It should not to be passed by a fortuity or because of subjective views. There should be also a time space between the amendments. There was an amendment to Act on Public Contracts approved in 2010 and European Union currently prepares amending of awarding directives. The author therefore prefers improving the praxis of awarding in the Czech Republic by granting additional human resources to the Office for the Protection of Competition to passing of another amendment to the Act on Public Contracts. The scope of the Act on Public Contracts is also not convenient for amending a list of contract clauses which are not allowed to be concluded by contracting entities. There are two reasons. Contracting entities are constituted by various groups of subjects and contracts selling their property are outside the scope of the Act on Public Contracts. Contracting entities should use standard awarding procedure to promote competition among economic operators. They should concentrate on exactness of tender conditions. A good prevention to mistakes in awarding procedure is also good planning and skilled human recourses of contracting entities.

Keywords

hodnotící kritéria, zadávací řízení, kvalifikace, veřejné zakázky, zákon o veřejných zakázkách, zadavatel

Keywords

awarding criteria, contracting entity, qualifications, economic operator, public contract, public procurement

Language used: Czech

Date on which the thesis was submitted / produced: 27. 9. 2006

Thesis defence

• Date of defence: 26. 9. 2011
• Supervisor: Martin Boháček
• Reader: Jiřina Kotoučová, Karel Marek, Robert Krč

Vysoká škola ekonomická v Praze

Doctoral programme / field:
Mezinárodní ekonomické vztahy / Obchodní a mezinárodní hospodářské právo