Postavení a činnosti finančního arbitra - ombudsmana po integraci dozorů nad finančním trhem

JUDr. Petr Scholz

Doctoral thesis

The Position and Activities of Financial Arbiter - Ombudsman after Integration of Supervision over Financial Market

Abstract:

Anotace Cíl práce - vytýčení problému, který je v práci řešen: Disertační práce se zabývá řešením problému „Postavení a činnosti finančního arbitra – ombudsmana po integraci dozorů nad finančním trhem“. Vyřešení problému by mělo vytýčit, jakým směrem by se měly ubírat legislativní úpravy dalších činností tohoto smírčího orgánu. Přednost tohoto alternativního, mimosoudního řešení sporů spočívá především v jeho rychlosti, levnosti, šetří práci soudům, nemá konfrontační charakter a pomáhá kultivovat podnikatelské prostředí na finančním trhu. Finanční arbitr byl zřízen dnem 1.1. 2003 zákonem č. 229/2002 Sb., o finančním arbitrovi, za účelem ochrany spotřebitele. Daná problematika je předmětem řešení práce z toho důvodu, že současná úprava postavení, pravomocí a činnosti finančního arbitra již nepostačuje požadavkům, které vyplývají z činností subjektů, působících na finančním trhu v České republice a v Evropské unii v oblasti ochrany spotřebitele, kterou je ČR zavázaná klientům finančních institucí poskytnout. Jak uvádí Žák ), je ochrana spotřebitele pevnou součástí hospodářské politiky států s rozvinutou tržní ekonomikou. Myšlenka ochrany spotřebitele byla poprvé deklarována prezidentem J. F. Kennedym v r. 1962. V r. 1985 přijala OSN rezoluci, která obsahuje základní doporučení vládám, zaměřená na ochranu spotřebitele. V Evropské unii byla přijata základní doporučení na ochranu spotřebitele v letech 1998 a 2001. Za účelem snazšího pochopení problematiky vydefinuji nejprve základní pojmy zadání práce: Arbitrážní řízení znamená v bankovnictví likvidování vzniklých sporů mezi smluvními stranami ). Black ) definuje arbitráž jako proces rozhodování sporu, v němž neutrální třetí strana, arbitr, vystupuje jako rozhodčí orgán. Od tohoto vymezení arbitráže, kterým se tato práce výlučně zabývá, je nutno odlišovat arbitráž jako obchodní transakci. Rosenberg ) uvádí obchodní arbitráž jako současný nákup cenných papírů nebo stejné komodity na jednom trhu a jejich prodej na druhém trhu za účelem zisku v důsledku cenových rozdílů. Ombudsman, jak uvádí Hendrych, má jako instituce původ v ústavě Švédska, kde byl poprvé jmenován již v r. 1766 ). Madar ) oproti tomu uvádí, že ombudsman ve Švédsku vznikl v r. 1809. Rozdíl v dataci ale není podstatný. Hendrych ) definuje ombudsmana jako orgán - většinou jedinou osobu, který je nezávislý, zejména na orgánech moci výkonné a odpovídá za svou činnost výlučně jen zákonodárnému sboru, ani tomu však není podřízen. V jiné publikaci ) Hendrych definuje ombudsmana – veřejného ochránce práv jako orgán, který působí k ochraně osob před jednáním úřadů a dalších institucí, pokud je toto jednání v rozporu s právem, neodpovídá principům demokratického právního státu a dobré správy, jakož i před nečinností těchto úřadů a institucí. Současné pojmenování obdobného institutu v České republice pro finanční oblast jako finanční arbitr bylo přijato v průběhu legislativního procesu v Poslanecké sněmovně Parlamentu ČR. Zákonodárci, včetně zástupců České národní banky, se shodli na tom, že toto označení vystihuje lépe podstatu rozhodování finančního arbitra, kterému byly zákonem o finančním arbitrovi svěřeny omezené pravomoci k řešení některých sporů ve finanční oblasti. Dozor ve finanční oblasti je definován jako vládní dozor ) nad finančními institucemi, jehož cílem je podpora existujících předpisů pro finanční sektor a udržování stability finančního trhu. Hendrych ) definuje správní dozor jako správní činnost, při které vykonavatel veřejné správy pozoruje chování nepodřízených subjektů a porovnává je s chováním s

Abstract:

tanoveným závazně právním předpisem či jiným pravidlem jako chováním žádoucím. V českém správním právu je dozor koncipován jako věcně specializovaný, zaměřený na určitou oblast ochrany veřejných zájmů. Pokud se týče finančního trhu, definuje ho Bakeš ) jako systém vztahů, nástrojů, subjektů a institucí, umožňujících shromažďování, soustřeďování, rozdělování a rozmísťování dočasně volných peněžních prostředků na základě nabídky a poptávky. Finanční trh umožňuje redistribuci dostupných peněžních zdrojů na dobrovolném, smluvním principu. Finanční trh je regulován finančním právem. Finanční právo definují Mrkývka, Pařízková, Radvan, jako soubor právních norem upravujících společenské vztahy, které vznikají, mění se a zanikají v procesu tvorby a užití veřejných peněžních fondů a které vznikají, mění se a zanikají při dohledu a dozoru veřejné moci nad finančními činnostmi ). Činnost finančního arbitra je upravena normami finančního práva. Dané téma jsem si zvolil nejenom proto, že mi je velice blízké, neboť sám v útvaru finančního arbitra pracuji a na vytvoření jeho současných pracovních postupů jsem se aktivně podílel, ale i z toho důvodu, že vyrovnávání sporů mezi finančními institucemi a spotřebiteli - jejich klienty mimosoudní cestou je poměrně novým způsobem jak ve státech s vyspělým bankovním průmyslem, tak zejména v České republice, kde tento způsob funguje teprve od 1. ledna 2003, a dané téma otevírá poměrně široké možnosti pro rozvíjení dalších alternativ činností v této oblasti. Za relativně krátkou dobu účinnosti zákona č. 229/2002 Sb., o finančním arbitrovi, došlo k jeho několika novelizacím a o další novele se v zainteresovaných kruzích již opět hovoří. Proč práce řeší vytyčený problém: Řešení problému, jakou cestou se bude dále ubírat a jaké činnosti bude vykonávat finanční arbitr je zásadní otázkou pro vyšší formy ochrany spotřebitelů - klientů institucí, vyvíjejících činnosti na finančním trhu. V současné době se začíná vymezovat okruh institucí, které budou spolupracovat při pracích na novele, která by měla dále rozšířit kompetence ) finančního arbitra k řešení sporů na další oblasti. V úvodních kapitolách práce uvádím podrobně okolnosti vzniku zákona o finančním arbitrovi. Následuje část, ve které se zaměřím a okomentuji, na základě dosavadních zkušeností, jednotlivá ustanovení zákona č. 229/2002 Sb., o finančním arbitrovi, ve znění pozdějších předpisů; je to vlastně komentář k zákonu o finančním arbitrovi, včetně uvedení příkladu rozhodnutí ve věci. Závěrečná část je věnována důvodům pro novelizaci zákona o finančním arbitrovi včetně návrhů znění novelizace a možnostmi, kterými by se mohla novela zabývat. V jakém kontextu je problém řešen: Zadaný problém je nezbytné řešit nejenom vzhledem k právnímu prostředí České republiky, ale, vzhledem k členství ČR v Evropské unii, i v kontextu unijního práva. Vzhledem k tomu a k vytýčenému cíli práce je nezbytné analyzovat činnost orgánu pro mimosoudní řešení sporů mezi spotřebiteli (klienty) a institucemi, poskytujících specifické právní služby v České republice - finančního arbitra, podat ucelený přehled o přípravách, zvažovaných variantách, vzniku, postavení, úloze a jeho současné i budoucí činnosti. Protože úprava řešení těchto sporů byla do českého právního řádu zavedena v rámci harmonizace českého právního řádu s právem Evropské unie, je součástí práce informace o sekundárních pramenech práva EU, které se danou problematikou zabývají. Z důvodu možnosti komparace situace v mimosoudním vyrovnávání sporů v ČR a v zahraničí se práce zabývá rozborem způsobu řešení ochrany spotřebitele ve vybraných státech s vyspělým bankovním průmyslem nejenom v členských zemích Evropské unie – členů FIN-NET a ve státech, tvořících Evropský hospodářský prostor, ale i v některých dalších zemích. Zjištěné poznatky a porovnání různých metod řešení mimosoudního vypořádání sporů jsou rovněž součástí práce. Při komparaci jsem se v práci zaměřil zejména na ty státy, které buďto jsou svým vývojem a situací v bankovním průmyslu srovnatelné s Českou republikou, nebo ty státy, jejichž bankovní systém by ve vybraných oblastech mohl posloužit pro ČR jako vzorový model. Zvláštní pozornost je věnována jazykovým možnostem komunikace spotřebitelů, majících stížnost proti instituci, s orgánem pro mimosoudní vypořádání sporů. Za tímto účelem je v práci podrobně uvedena úprava v některých státech Evropské unie a jsou komparovány nejenom možnosti jejich jazykové komunikace se spotřebiteli, ale i některá další procesní a věcná pravidla. Při komparacích jsem vycházel z informací získaných od zahraničních partnerů, jejich výročních zpráv, informací, které uveřejňují na internetu a z osobně zjištěných skutečností. Po zahájení činnosti finančního arbitra bylo při řešení sporů ověřeno, že tuzemské banky, vlastněné velkými zahraničními bankami, uplatňují vůči tuzemským spotřebitelům v řadě služeb jiná, tvrdší, přísnější kriteria, než ke klientům v zemi působení „mateřské“ banky. A to nejenom z důvodu mnohdy oprávněného přísnějšího kriteria na bonitu a platební morálku tuzemských klientů, ale i v jiných oblastech, např. v poplatkové politice, při řešení reklamací apod. V preventivní oblasti sehrál orgán pro mimosoudní vyrovnávání sporů v České republice pozitivní roli, neboť je nepochybné, že tuzemské banky, které v průběhu posledního roku učinily v této oblasti vůči svým klientům řadu vstřícných kroků, např. omezení odpovědnosti při ztrátě a následném zneužití platební karty, snížení poplatků, vstřícnější přístupy při řešení reklamací atd., tak začaly činit nejenom na základě kritiky sdělovacích prostředků a tlaku Ministerstva financí, ale i na základě „odsuzujících“ nálezů finančního arbitra. Pro možnost lepšího posouzení naplňování poslání institutu finančního arbitra práce obsahuje i rozhodnutí o udělení pokuty instituci, které obsahuje i odůvodnění nálezu; oba příklady jsou vzaty s konkrétního případu, který zpracoval autor práce. Komu je řešení problému určeno: Řešení problému by mělo pomoci všem zainteresovaným institucím, např.: finančnímu arbitrovi, Poslanecké sněmovně Parlamentu České republiky, Ministerstvu financí, České národní bance, České bankovní asociaci (dále též "Bankovní asociace"), sdružením založeným za účelem ochrany spotřebitelů apod., vygenerovat optimální řešení pro novelu zákona č. 229/2002 Sb., o finančním arbitrovi, ve znění pozdějších předpisů, tak, aby jeho činnost do budoucna plně odpovídala novým trendům v obchodních aktivitách institucí vyvíjejících činnost na finančním trhu v ČR a EU. Z tohoto důvodu se závěr práce zabývá analýzou možností dalšího rozšíření pravomocí finančního arbitra; základy pro rozšíření jeho kompetencí byly položeny integrací dozorů nad finančním trhem a současné omezené pravomoci již nevyhovují, nepostačují požadavkům, které klade na ochranu spotřebitele Evropská komise. V souvislosti s možností rozšíření činností finančního arbitra je v odborných kruzích diskutována i možnost změny názvu tohoto orgánu pro mimosoudní vyrovnávání sporů z finančního arbitra na finančního nebo bankovního ombudsmana. Finanční, popřípadě bankovní ombudsman, tak, jak je znám tento institut v zemích s vyspělým bankovním průmyslem, nebo jak si jej zřizují jednotlivé banky, má pravomoci k řešení všech sporů v dané oblasti – viz. např. Financial Ombudsman ve Spojeném království ). Původní návrh zákona, předložený do vlády Českou národní bankou, nesl označení "Zákon o finanční arbitráži". Pokud, v návaznosti na vývoj v Evropské unii v oblasti řešení sporů mimosoudní cestou a v návaznosti na sjednocení dozorů nad finančním trhem do České národní banky dnem 1.4. 2006, dojde k rozšíření kompetencí finančního arbitra, mohou vyvstat i úvahy o změněně jeho názvu z finančního arbitra na bankovního ombudsmana (pokud by jeho kompetence byly rozšířeny pouze do bankovní oblasti), nebo finančního ombudsmana (pokud by jeho kompetence byly rozšířeny na další oblasti finančního trhu, např. na kapitálový trh, pojišťovnictví atd.). Se změnou názvu počítá i usnesení vlády, které bylo přijato za účelem zlepšení podmínek v bankovním sektoru ). Z tohoto důvodu zní název práce "Postavení a činnosti finančního arbitra – ombudsmana po integraci dozorů nad finančním trhem". To je také důvod, proč je označení orgánu pro mimosoudní vypořádání sporů jako finanční (bankovní) ombudsman v práci používáno s tím vědomím, že změna názvu je diskutabilní a vzhledem k již zaběhnuté a osvědčené praxi změna názvu finančního arbitra, i v případě rozšíření jeho činnosti, není zřejmě vhodná. Práce je rozdělena do III. částí a 16 kapitol. Kapitoly v každé části spolu věcně souvisí. Z hlediska metodického je práce vnitřně konsistentní, jednotlivé kapitoly a pasáže na sebe navazují a jsou vzájemně provázané. Kapitola 14. obsahuje celkem 13 námětů na úpravu zákona o FA včetně 3 možností financování jeho činnosti. Je analyzována varianta vytvoření nového orgánu pro mimosoudní řešení sporů pro celý finanční trh, varianta rozšíření stávajících pravomocí finančního arbitra v rámci stávajícího zákona o FA novelou užšího rozsahu, rozšíření pravomocí FA na řešení sporů z oblasti finančního trhu rozsáhlou novelou zákona o FA, případně vytvoření nové hmotněprávní normy pro jeho právní postavení při zachování stávajícího stavu procesního řízení, rozšíření pravomocí FA na řešení sporů z oblasti finančního trhu a vytvoření nové normy obsahující jak pravidla hmotněprávní, tak pravidla procesněprávní. Dalších 9 námětů na novelu zákona o finančním arbitrovi je obsaženo v bodech A., B., C., D., E., F., G., H, CH. Práce obsahuje i analýzu tří základních možností financování činností finančního arbitra. Důležité dokumenty mající vztah k řešené problematice jsou uvedeny v příloze a jsou označeny příslušnými odvolávkami v textu práce. Výsledek práce: Na základě provedených analýz vyúsťuje práce v závěr, že ochrana spotřebitele na finančním trhu České republiky je, ve srovnání s ochranou spotřebitele v zemích s vyspělým tržním hospodářstvím, na nízké úrovni. V práci uvedené možné rozšíření pravomocí finančního arbitra řešit mimosoudní cestou spory i z jiných oblastí, než jak mu umožňuje stávající znění zákona č. 229/2002 Sb., o finančním arbitrovi, ve znění pozdějších předpisů, by ochraně spotřebitele v ČR mohlo pomoci.

Abstract:

The Position and Activities of Financial Arbiter - Ombudsman After Integration of Supervision over Financial Market Part of the thesis has already been published in specialized literature in recent years; for example in a professional journal for trade and financial law " Právo a podnikání"; in a professional journal for tax law in practice "Daně a finance"; in a monthly supplement of Hospodářské noviny "Bankovnictví" and so on. In these periodicals paragraphs were published that are included in chapter 1, pg. 21 - pg. 56. Other paragraphs that are included can be found in chapters number 3, 4, and 8, pg. 60 - pg. 137 and pg. 166-196, was published in professional journals for tax law in practice "Daně a finance" number 3/2007, 4/2007 and 5/2007. Chapter 10 has been published in this professional journal number 6/2007. The aim of the thesis is to give a complete survey of the preparations, concerning the varieties, establishment, position and roles of current and future activities of a special body for alternative dispute resolution between consumers (clients) and institutions offering special financial services in the Czech Republic - the Financial Arbiter. As the legal framework for solving these disputes was implemented into the Czech legal system as part of the harmonization of the Czech legal system with the legal system of the European Union, the thesis gives information about secondary sources of European law dealing with this topic. This area is regulated by the Directive on cross border transfers and the Recommendations with principles regarding the body, dealing with alternative dispute resolution. To obtain a wider overview of the situation in alternative dispute resolution abroad, the thesis presents a brief survey of the way of solving these problems in the countries with developed banking industry not only in EU member countries, but also in several other countries. As an example the thesis shows the decision of penalty which includes justification of award which has been worked out by the author. The conclusion of the thesis deals with the possibilities of further expansion of competence of the financial arbiter. The basis for expansion of his competences was given by integration of supervising the financial market. Current limited powers do not suit the requirements demanded by the European Union. The thesis is introduced by the aim and is divided into 16 chapters which are divided into subchapters and paragraphs and it ends with a conclusion. It is followed by summary, the list of the author´s articles published, bibliography, sources and enclosures used. Chapter 1 deals with intentions of the government of the Czech Republic, Ministry of Finance, Securities Commission, Office for supervisory on saving cooperatives and the board of the Czech National Bank, regarding steps made in integration of supervisory over the financial market. It informs about the regulatory and supervisory bodies over the financial market in the Czech Republic before its integration and intended variations of the reform of the supervision into one body. Included is a report about changes in the system of regulation of Czech national bank after integration of supervisory bodies over the financial market. Chapter 2 gives an outline of possible further developments of supervising the financial market in the European Union. The Council of Ministers considers creating a future unified supervision. For this reason the Council of Ministers has made and approved "The Report on supervisory convergence", which focuses on the integration of practice of particular supervisory bodies, i.e. supervisory convergence, so that companies in one country could do business in other countries of the EU and expect the same approach for each EU member country. Chapter 3 informs about the creation of an institute for alternative dispute resolution arising with transfer of financial assets in the Czech Republic and about the legal framework for Alternat

Abstract:

ive Dispute Resolution in the European Union (hereinafter "ADR"): * Article 10 Directive of the European Parliament and of the Council of 27 January 1997 on cross-border credit transfers 97/5/EC * Commission Recommendation of 30 March 1998 on the principles applicable to the bodies responsible for out-of-court settlement of consumer disputes, 98/257/EC * Commission Recommendation of 4 April 2001 on the principles for out-of-court bodies involved in the consensual resolution of consumer disputes 2001/310/EC. It gives an overview of different opinions of the Minister of Finance and the governor of the Czech National Bank on by of ADR and accepting the Act on Financial Arbiter (hereinafter "Act"). It analyses particular amendments of the Act and stresses the one, which has been made by law, which at the same time integrated 4 supervisory bodies for the financial market done by the Ministry of Finance, the Czech National Bank, Securities Commission and Office for supervisory on saving cooperatives into one body, to the Czech National Bank. Chapter 4 analyses Act step by step in particular paragraphs including their explanation and introducing paragraphs of other acts, which the Financial Arbiter uses for his decisions. Chapter 5 contains the personal and administrative support for the Arbiter´s activities by the Czech National Bank. It gives an overwiew of activities of each member of the staff and informs about the budget of the office. Chapter 6 contains the decision of penalty which includes justification of award. Chapter 7 includes about foreighn cooperation of the Financial Arbiter inside of the European Union and his participation in commitee of European Commission – FIN-NET ). Chapter 8 gives a brief outline of ensuring ADR between clients and banks in particular countries with a developed banking industry, Australia, Belgium, Danmark, Finland, Germany, Greece, Slovakia, United States and United Kingdom of Great Britain and Nothern Ireland. Chapter 9 compares some selected activities of bodies for ADR in member states of European Economic Area, members of FIN-NET and compares the use of foreign languages in selected countries of EEA. The comparison is executed by a table method where there are 18 countries listed in a table comparing specific procedures ADR from these individual EEU countries and possibilities of the consumer of the contact in other then native language. The next part compares method of communication between ADR institution with consumers in the Czech Republic and the United Kingdom. Chapter 10 deals with the position and various future activities of the Arbiter including reasons for expansion of his responsibilities. Because the Arbiter settles disputes according to parts 2 and 3 Law No. 124/2002 Col., about payment system, chaper 8 includes the SEPA ) project. The comparation of competition for alternative dispute resolution of institutions which are established in selected countries of European Economic Area – members of FIN-NET for consumers protection is elaborated as well. Chapter 11 describes Alternative Disputes Resolution by mediation. Mediation is a modern method (but with a long tradition) for solving disputes by the third party. Chapter 12 contains an overview about the proposal of the Direction of European Commission about mediation and about Code of conducts for mediators. In the following part is a comparison between mediation in France - member of the EU and the USA. Chapter 13 contains viewpoints of institutions interested - the Czech National Bank, the Ministry of Finance, the Financial Arbiter and Banking Association for expanding the Arbiter's responsibilities after integration of supervisory bodies for the financial market. Chapter 14 contains 13 subjects for modifying the Act on the financial arbiter inclusive of 3 posibilities for financing the activity. Analyzes the position and the Arbiter's future activities. In the first part variant setting up a of new institution - financial ombudsman for the whole financial market, in second part var. expanding the Arbiter's current powers. In next part var. expanding the Arbiter's current powers in the framework of the current Act by a narrow amendment of the Act. The other part analyse the expansion of the Arbiter's powers to settle disputes from the financial market by a broader amendment the of Act. Next part contain in paragraphs A., B., C., D., E., F., G., H. and CH further 9 subjects for amendment of Act on financial arbitr. There is also the possibility to create new legal standards for his legal position. The proceedings shall remain the same. In other part considers expansion of the Arbiter's powers for settling disputes from the financial market and creating both the new legal standard for his decisions, and the legal standards for the proceedings before him. In next part is put forward the widening of competence of the Financial Arbiter, prepared by the Association of Financial Brokers and Financial Advisors. The last part includes a plan of the Ministry of Industry and Trade for estabishing the ADR system in the field of its responsibility. Chapter 15 deals with the proposal for next steps in the future and the proposal of further steps to expand the Arbiter's powers. Chapter 16 – in the Conclusion the author summarizes the aim and the content of the thesis and expresses his ideas about the possible future development of the position and activities of the body for ADR in the Czech Republic. Annexes have been made from the resolutions of the Czech Government, Recommendations of the Commission of the European Communities, Act on the Financial Arbiter, and its amendments.

Keywords

Finanční arbitr, The Financial Arbiter, zástupce finančního abritra, the Financial Vice Arbiter, the Deputy Arbiter, Česká národní banka, ČNB, Czech National Bank, Ministerstvo financí, Ministry of Finance, zákon o finančním arbitrovi, Act on the Financial Arbiter, zákon o převodech peněžních prostředků, elektronických platebních prostředcích a platebních systémech, zákon o platebním styku, Act on Transfer of Funds, Electronic Payment Instruments and Payment Systems, the Payment System Act, řízení před finančním arbitrem, proceedings before the Arbiter, nález, award, informační povinnost institucí, information duty of the institutions, informační povinnost arbitra, information duty of the Arbiter, pokuty, penalties, ADR, Alternative Dispute Resolution, Aalternativní řešení sporů, AFIZ, Asociace finančních zprostředkovatelů a investičních poradců, CMAP, Centre de Mediation et d´ Arbitrage de Paris, FAÚ, Finanční analytický úřad Ministerstva financí, FIN-NET, Cross-border Out-of-Court Complaints Network for Financial Services, Orgán Evropské komise sdružující finanční arbitry a bankovní ombudsmany zemí Evropského hospodářského prostoru, FOS, Financial Ombudsman Service, FSA, Financial Services Authority, HZL, Hypotéční zástavní list, KCP, Komise pro cenné papíry, KFT, Komise pro finanční trh, MiFID, The Markets in Financial Instruments Direct, Směrnice o trzích finančních instrumentů, odb. 24 MF, Finanční analytický úřad, odb. 32 MF, Úřad státního dozoru v pojišťovnictví a penzijním připojištění, SBČS, Státní banka československá, SEPA, Single Euro Payment Area, Jednotný eurový platební prostor, SFT, subjekt finančního trhu, SÚD, spořitelní a úvěrní družstva, ÚDDZ, Úřad pro dohled nad družstevními záložnami, UMA, Uniform Mediation Act, ÚS, Ústavní soud, USO, Úřad ombudsmana USA.

Language used: Czech

Date on which the thesis was submitted / produced: 4. 2. 2008

Thesis defence

• Date of defence: 15. 7. 2008
• Supervisor: JUDr. Ivana Pařízková, Ph.D.
• Reader: doc. Ing. Jiří Blažek, CSc., JUDr. Tomáš Foltas, Ph.D.

Masaryk University

Faculty of Law

Doctoral programme / field:
Theoretical Legal Sciences / Financial Law